郑州新创监外执行“四壁合围”制度
本报讯 记者邓红阳两年多里没有发生一起监外执行人员重新犯罪的案件，也没有发生一起政法干警涉嫌此类的职务违法案件。记者近日从河南省郑州市金水区获悉，此地新创的监外执行举措———“四壁合围”制度，取得了奇效。
据了解，对于监外执行，坊间一直有多种传言，诸如“保外就医=玩猫腻放人”、“暂予监外执行=自由”等等。尽管现行的法律法规对规范监外执行人员的监管有所涉及，但从立法体系上看，缺少一部完整的规范监外执行人员监管工作的法律，刑罚执行的相关部门之间还不能做到“无缝对接”。
据有关人士介绍，郑州市金水区自2007年开始试行“四壁合围”制度，即公、检、法、司四部门互相监督，检察机关组织人员定期对各个环节工作进行抽查，通过“监外执行人员监督管理考察跟踪表”对全部工作流程实施法律监督。如今，监外执行无论哪个环节出现了问题，都能很快确定相关责任人。
视点特稿
本报记者 邓红阳
每天一大早，家住河南省郑州市金水区中方园小区的李某，都会准时到附近的街心公园晨练，然后到菜市场买菜。在周围的大多数邻居还没出门上班时，他就回到了家里。
除了去医院看病输液，到辖区公安派出所与民警交谈外，他很少与外界接触。近两年，他一直过着这种深居简出的生活。
“这是对我的关爱，也让我对自己进行了更多反思。”李某今天在接受记者采访时坦陈，他很珍惜这种生活。
他是一名暂予监外执行人员。他亲身体会到，监外执行不像社会上的一些传言那样，是“无罪释放”或“跟正常人一样自由”，而是在认真反思和洗刷自己的罪过。
其实，自从对李某实施监外执行以来，郑州市金水区人民检察院的一张“监外执行人员监督管理考察跟踪表”，一直在公安派出所、基层司法所和检察院之间流转。
这张表贯穿了监外执行的全部工作流程。金水区检察院检察长宁建海说：“这张表可以使相关部门职责明确，内容具体，表随人走，环节互连；也可以使检察机关依法进行跟踪监督，实施责任追究，有效推动监外执行规范工作的开展。”
“保外就医=玩猫腻放人，暂予监外执行=自由”，坊间传言道出了监外执行漏洞所在
两年前，在宁建海的案头，摆放着两份资料。一份材料上列举着几个奇怪的等式：“缓刑=不服刑”、“假释=提前释放”、“保外就医=玩猫腻放人”、“暂予监外执行=自由”。每个等式下列举了监外执行形同虚设的情况；另一份材料则是关于监外执行不规范引发的职务违法案件的举报。
“监外执行有着严格的规定和程序，为何还频频出现问题？”宁建海开始思考这个问题。
经过认真调查研究，金水区检察院发现，部分监外执行人员在辖区公安派出所并没有形成管理档案，存在一定的脱管、漏管现象。
“尽管现行的法律法规对规范监外执行人员监管工作内容有所涉及，但从立法体系上看，缺少一部完整的规范监外执行人员监管工作的法律，刑罚执行的相关部门之间还不能做到‘无缝对接’。”宁建海分析说，在具体操作中，法院有可能不能及时将判决或裁定书送达执行机关；公安机关或被动应付监管，或不与相关部门沟通；检察机关不能及时获取信息，而陷入被动监督；基层司法所由于不能详细掌握监外执行人员的底细和情况，而不能实施有效帮教，从而削弱了对监外执行人员的监管。
据宁建海介绍，从现行的法律法规条文看，公安派出所是对监外执行人员实施监管的主要承担者。公安部于1995年2月21日发布实施的《公安机关对被管制、剥夺政治权利、缓刑、假释、保外就医罪犯的监督管理规定》，在一定程度上细化了对监外执行人员的监管工作。“但从调查的总体情况看，基层公安派出所打击犯罪和治安防范工作任务重，有的没有对监外执行人员开展监督考察活动，各相关部门之间存在信息不交流，建档、转档、归档不完备，监管工作不能保持连续性等弊端。”宁建海说。
这些问题的存在，让金水区检察院一班人开始思考———应该如何发挥检察机关的法律监督职能。
宁建海说，根据我国法律规定，对监外执行人员的监督管理是刑罚执行的重要部分，人民检察院担负刑罚执行的监督职责。然而，由于诸多原因，检察机关介入该项工作的时间、监督内容、程序手段等，还没有一个统一完整的法律性文件，检察监督工作开展的还不是十分规范到位，尤其是检察监督的法律保障措施还不是很完善。
他举例说，有关部门对检察机关提出的检察建议书或纠正违法通知书不能及时接受或改进时，怎么办？又如，对执法人员不履行或未能完全履行监管职责的行为与监外执行人员又犯罪的结果之间，其法律上的因果关系如何把握和界定？什么情况下构成犯罪？这些都存在较大分歧，没有一个统一的法律标准，在很大程度上制约了检察监督作用的发挥。同时，有些监所检察部门只重视对监管场所内的执行监督，忽视了对监外执行罪犯监管监督工作，往往处理不好敢于监督与善于监督的关系，要么监督方法不科学，要么浮在面上，发现不了问题。
公检法司“四壁合围”破解了监管难题，无论哪个环节出现问题，都能很快确定相关责任人
经过认真调查研究，金水区检察院向金水区委呈报了拟订的《郑州市金水区监外执行人员监督管理工作流程》。随后，在金水区委政法委牵头组织下，区公、检、法、司四长先后三次坐下来对此进行专题研究，提出修改意见，细化具体操作环节。
经区公、检、法、司四长会签后，《郑州市金水区监外执行人员监督管理工作流程》于2007年正式实施，对监外执行人员的监督管理考察跟踪形成了“四壁合围”之势。
根据工作流程规定，在交付执行阶段，监外执行人员是本辖区的，应当在判决或决定生效后，及时向金水公安分局治安管理部门送达有关法律文书；监外执行人员是异地的，应当在判决或决定生效后，及时向被告人所在地的公安机关(或派出所)送达法律文书。
法院对罪犯依法判决、裁定或决定监外执行后，应当告知其必须及时到公安机关治安管理部门和居住地派出所报到，以及不按时报到可能产生的法律后果。
检察院监所部门通过本院公诉部门掌握被判处非监禁刑罚的人员情况并通知司法局基层科，将其纳入到社区矫正体系。
公安分局在接到异地人民法院或监狱管理部门送达的有关本区监外执行罪犯的法律文书后，应当在3日内抄送到检察院备案。在接收监外执行人员时，应当检查法律文书是否齐全。法律文书一般应该直接送达，也可以邮寄。接收机关在接收后，应当向送达机关出具回执，严禁由监外执行人员本人携带或转交送达。
在监督考察阶段，该工作流程明确规定，公安机关在接到监外执行的有关法律文书后，应当在3日内对监外执行人员的情况予以登记，并指定其居住地派出所具体负责监督考察，由2至3人组成监督考察小组，派出所至少应明确一名民警具体负责，并制定出具体的监管考察措施，定期对监管考察对象进行考察，形成书面材料。
“无论哪个环节出现了问题，都能很快确定相关责任人。”宁建海说，在“四壁合围”的体制下，金水区公、检、法、司四部门互相监督，检察机关组织人员定期对各个环节工作进行抽查，通过“监外执行人员监督管理考察跟踪表”对全部工作流程实施法律监督，既加强和规范了对监外执行人员的监管，有效弥补了监外执行工作中的漏洞，还预防了职务犯罪案件的发生。
据宁建海透露，自“四壁合围”实施以来，没有发生一起监外执行人员重新犯罪的现象，也没有发生一起政法干警涉嫌此类的职务违法案件，基本实现了法律效果与社会效果的有效统一。
内部文件有局限性，容易浮于表面，要真正让监外执行监管“无缝对接”，还需引入社会监督
尽管“四壁合围”取得了明显的效果，但宁建海还是有自己的担心：“公、检、法、司四家虽然联手制定了监管工作流程，但这毕竟是一份内部文件，其约束力靠四家的密切配合和共同认识，否则容易浮于表面。而且，要真正杜绝监外执行人员再次犯罪，早日将其改造成一名守法的公民，还要靠他们个人的努力以及全社会对他们的关爱和帮助。”
据介绍，为了达到更好的“无缝对接”的效果，金水区检察院在具体执行中，会根据监外执行人员的不同情况介入实际调查。比如，监督相关部门是否定期向帮教小组了解监外执行人员表现情况，是否定期与监外执行人员谈话交流思想，监外执行人员是否定期参与社区矫正，外出是否经批准及是否定期汇报等。
针对被法院判处的监外执行人员不主动到其住所地派出所报到并接受监管的现象，金水区检察院尝试了“两次告知”制度：建议法院在送达执行通知书时，书面告知监外执行人员应遵守的法律、法规和规章，并要求监外执行人员及时、主动地到所在地派出所报到接受监管，否则视为脱管，依照规定延缓考验期间或收监执行，这是第一次告知；第二次告知是监外执行人员到派出所报到时，派出所应向其书面告知监督考察期间必须遵守的外出请假、学习劳动等制度，如不遵守，同样视为脱管，依照规定延缓考验期间或予以治安处罚或建议收监执行。
事实上，金水区检察院的这种探索已引起了相关法律专家的关注。
河南农业大学法律系主任杨红朝认为，相关法律对于监外执行的规定，是出于刑罚文明和人道主义关怀的考虑。然而，这种立法上的良好愿望如果缺乏严格的监管，就很容易衍生成一种消解刑罚公正性的“合法性猫腻”。目前在实际执行中，减刑、假释、保外就医等一些良好的制度安排，由于操作的封闭性和法律监管的失效，已经出现了一些问题。
“监外执行的正义性与人道价值必须建立在有效监管的基础上。强化对监外执行人员的监管责任，不能靠检察机关一家，也不能靠内部文件的约束力。”杨红朝认为，要减少监管死角和环节纰漏，在实践中需切实发挥公、检、法、司四个法定职责部门的监督合力，在监外执行的审议批准、执行监督等环节上推行信息公开，引入社会监督力量，增加刑罚决策和执行的透明度。
本报郑州6月3日电
记者手记
随着社会主义法治理念越来越深入人心，对服刑人员的“人性化”、“社会化”管理理念会进一步得到体现，监外执行的数量也会越来越多。但是，对监外执行人员的监管改造是一项复杂的社会系统工程，涉面广、人员多、政策强、难度大，牵动千家万户，关乎长治久安。从这个角度考虑，郑州消解监外执行监管漏洞的探索，是值得鼓励与借鉴的创新之举。
