目前，法院在审理国有企业破产案件时，不仅要适用相关的法律法规，还要依照部门规章和地方政府的有关政策，破产企业中也存在着法律与政策并行、甚至矛盾交织的局面。究竟如何处理法律与政策的关系，已成为国有企业破产案件审判中必须面对的首要问题。

　　随着经济体制改革的进一步深化，国有企业改制、破产进入了攻坚阶段，其职工安置工作更是难点中的难点，和大量部门规章、地方政策对此均有规定。

　　一、我国国有破产企业职工安置的法律与政策

　　我国的国有企业破产制度是伴随着经济体制改革进程逐步建立和完善的，自始至终存在着大量的行政因素，在国企的破产申请、资产处置、职工安置等方面都有所体现。在国有破产企业职工安置上，法律与政策对用于职工安置的财产和实际清偿的范围都做出了不同规定。

　　法律方面，我国1986年颁布了适用于国有企业破产的一般性法律规范《中华人民共和国企业破产法(试行)》，医疗。明确“破产企业所欠职工工资和劳动保险费用”按第一顺序清偿，2002年《最高人民法院关于审理企业破产案件若干问题的规定》中，把“职工解除劳动合同补偿金”和“职工集资款”也列为第一顺序清偿;2006年颁布的《中华人民共和国企业破产法》(简称“新《破产法》”)，明确列入第一顺序清偿的包括“破产人所欠职工的工资和医疗、伤残补助、抚恤费用，所欠的应当划入职工个人账户的基本养老保险、基本医疗保险费用，以及法律、行政法规规定应当支付给职工的补偿金”。而关于用于清偿的，则扣除了优先受偿的债权。

　　政策方面，国务院从1994年开始陆续发布了一些行政规范，包括《关于在若干城市试行国有企业破产有关问题的通知》(国发[1994]59号)、《关于在若干城市试行国有企业兼并破产和职工再就业有关问题的补充通知》(国发[1997]10号)，1996年国家经贸委、中国人民银行也发布了《关于试行国有企业兼并破产中若干问题的通知》(国经贸企[1996]492号)，对依照这些规范进入破产的企业(我们一般称“”)的职工安置给出了超越法律规范的特殊优惠，在用于清偿的破产财产上明确土地使用权必须首先用于解决职工安置问题，甚至已抵押的土地所有权变现也可以用于偿付职工安置费，并将职工住房及其它社会性资产如幼儿园等排除在破产财产之外;而实际清偿的范围和标准也有所突破。自2007年6月1日起开始施行的新《破产法》依然为政策性破产留出了空间，规定在该法施行前国务院规定的期限和范围内的国有企业实施破产的特殊事宜，按照国务院有关规定办理。

　　法律与政策的交织，给国有企业破产案件的审判实践带来了困扰，适用法律法规以及政策的难度进一步加大。一是法院在破产程序中的主导地位被严重削弱。审判实践中，法院既要适用破产法律法规，还要遵照国务院、国务院各部门甚至当地地方政府的一些特殊规定，尤其是职工安置上基本只能跟着政策走，大大增加了破产案件的审理难度。二是国有破产企业职工实际安置困难。由于国有企业历史包袱沉重，破产时一般都严重资不抵债，而政策对清偿范围的扩大和清偿标准的提高又造成第一顺序分配数额无限膨胀，职工内债数量大，即使牺牲其他债权人的利益也难以得到有效安置，稍有不慎就有可能造成群体上访事件，影响社会稳定。三是债权人的合法权益很难得到有效保护。审判实践中，企业被设定了抵押的财产也往往被用来安置职工，大量牺牲债权人的利益导致法律也失去了应有的公信力。

　　二、国有破产企业职工安置法律、政策的矛盾与统一

　　由于我国国有企业的特殊现状，国有企业破产案件审理中法律与政策并存，在职工安置上更是法律与政策既矛盾交织、又相互依存，形成了省与省之间、同一个省的不同市地之间的差异。

　　1、国有破产企业职工安置的法律与政策存在明显的矛盾。

　　由于需要具有普遍的指导意义，破产法中职工安置方面的规定比较原则，而政策更注重实际操作性和针对性，往往对法律规定有所突破。

　　关于国有企业破产的受理，1986年颁布的《中华人民共和国企业破产法(试行)》中规定“债务人经其上级主管部门同意后，可以申请宣告破产。债务人提出破产申请时，我不知道医疗事故知识 。应当说明企业亏损的情况，提交有关的会计报表、债务清册和债权清册”。而一些地方性政策则对国有企业进入破产程序提出了更为严格的条件，比如湖南省政府2006年3月27日发布的《省属国有企业关闭破产审批程序》中对依法破产的程序规定“由企业国有产权持有单位向省国企改革办(省兼并破产办)提出破产申请，……企业根据省国企改革办(省兼并破产办)初审意见修改破产预案，包括资产及债权债务处理、人员安置等方案，召开职工代表大会讨论通过，同时加强政策宣传和思想发动，确保稳定。省国企改革办(省兼并破产办)根据申请报告、修改后的破产预案及相关主附件材料，进行复审后，批准实施。”而陕西省则规定对于全省国有企业在政策性关闭破产中，如果职工安置不到位，社会保障办法不明确，政策执行不规范的，一律不得进入破产程序。

　　对于国有破产企业资产的处置分配，《中华人民共和国企业破产法(试行)》中规定“已作为担保物的财产不属于破产财产;……破产宣告前成立的有财产担保的债权，债权人享有就该担保物优先受偿的权利。……破产财产优先拨付后，按照下列顺序清偿：(一)破产企业所欠职工工资和劳动保险费用;(二)破产企业所欠税款;(三)破产债权。破产财产不足清偿同一顺序的清偿要求的，按照比例分配。”自2007年6月1日起开始施行的《中华人民共和国企业破产法》对职工债权做了扩大，将“破产人所欠职工的工资和医疗、伤残补助、抚恤费用，所欠的应当划入职工个人账户的基本养老保险、基本医疗保险费用，以及法律、行政法规规定应当支付给职工的补偿金”列为第一顺序，将破产人欠缴的除前项规定以外的社会保险费用和破产人所欠税款列为第二顺序，对抵押债权虽然也规定在职工债权分配不足时可以占用，但对时间和范围有严格的限定。1996年国家经贸委、中国人民银行发布《关于试行国有企业兼并破产中若干问题的通知》(国经贸企[1996]492号)则规定政策性破产企业“在实施企业破产中，首先要妥善安置破产企业职工，保持社会稳定。企业以土地使用权作为抵押物的，其转让所得首先用于破产企业职工的安置，对剩余部分抵押权人享有优先受偿的权利;处置土地使用权所得不足以安置职工的，不足部分依次从处置无抵押财产、其他抵押财产所得中拨付。抵押权人未优先受偿部分，参加一般债权的清偿分配。”这已经完全突破了抵押优先的民法原则。一些地方政府也都出台了相关的政策，如连云港市人民政府办公室2001年5月28日发布《市属破产企业职工安置有关问题处理意见 》中规定“1984年12月前参加工作的原固定工一律终止或解除劳动合同，实行自谋职业，一次性给予安置费补助，其档案转市劳动保障事务代理服务机构托管。按照破产前一年全市企业全部职工月平均工资的标准，工作年限每满一年，发给1个月的安置费，最多不超过36个月。 ……距法定退休年龄不足5年职工，根据距法定退休年龄的月数，按市区失业人员的基本生活费标准，预留生活费，可一次性发给职工本人。…… 破产企业职工安置费主要从破产企业所占用的行政划拨土地使用权出让收益中支付。 ”又如佛山市国资委规定国有破产企业离退休人员的社会统筹按每人提取元交由主管部门继续发放。河北省人民政府冀政[1995]65号《 关于积极做好破产企业职工安置工作的通知 》规定“鼓励破产企业职工自谋职业，对自谋职业的职工，可根据当地的实际情况，发放一次性安置费，不再保留职工身份，一次性安置费原则上按照破产企业所在市的企业职工上年年平均工资收入的3倍发放。”

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