周楚军
全国“两会”召开之际，记者采访了全国政协委员、北京市国土资源局副局长谢俊奇。提及“两会”提案的内容，谢俊奇笑着说：“我觉得土地产权管理亟待加强。”
谢俊奇认为，目前我国土地资源管理和利用存在五大问题：耕地不断减少，粮食安全受到威胁；土地利用粗放浪费，土地使用效率和效益不高；土地供需矛盾突出，土地瓶口效应凸显；违规违法用地屡禁不止，社会公平正义和稳定受到威胁；土地破坏损毁严重，生态建设任重道远。他分析，产生这些问题的原因很多，有土地管理和利用的机制问题，也有管理体制问题；有长期经济利益驱动，也有短期利益的追逐；有中央和地方的博弈，也有地区之间的竞争等，但根本原因是土地产权不明晰。
谢俊奇说，一些地方土地征收非常随意，根本不考虑土地所有者——农民及其集体的意愿。
因为产权不明晰，土地资产效益难以体现，土地很难依法依规有序流动，土地利用粗放和浪费比比皆是。因为产权特别是权能不明晰，土地供应很难体现土地市场的变化，一方面土地闲置，一方面土地需求迫切，加大了土地供需矛盾；因为产权特别是权能不明晰，土地用途管制制度不能够真正有效实施，违法违规用地难以有效制止。因为产权不明晰，破坏损毁土地难以有效追究，土地利用的短期行为明显，土地生态环境得不到持续改善。
谢俊奇说：“我国法律对土地权利的设定是清楚的，包括土地所有权（国家和农民集体所有权）、土地用益物权（土地承包经营权、建设用地使用权、宅基地使用权、地役权）和土地他项权利三大类。”
问题在哪儿呢？谢俊奇表示，当前我国土地产权管理存在的主要问题是：一是，国有土地所有权和管理者权力部分。“国家”具有作为国家行政权的主体和作为国有土地所有权的主体双重身份。在实际中，地方政府同时也扮演了这个双重身份。于是，本来土地收益是土地所有权（国家）的体现，而现在成为管理权力（地方）的体现，于是出现了地方土地财政。二是，集体土地所有权和国家土地所有权的权能不对等。根据《物权法》所有权人对自己的不动产或者动产，依法享有占有、使用、收益和处分的权利。国有土地所有权基本上具有这四种权能，而集体土地所有权四个权能都不能充分享有。三是，无论是所有权，还是用益物权，权力主体不明确。例如，按照法律规定，国务院代表国家是国有土地所有权的主体，现在实际上是地方各级政府成了真正意义的主体。农村集体经济组织是农民集体土地所有权的主体，而实际上是少数人集体或者个人是实际上的主体。所有权如此，更不用说用益物权主体了，真是五花八门。三是，土地确权难度大。我国经济社会发展经历了不同时期，如社会主义改造、初级社-高级社-人民公社、文化大革命和改革开放以来各种经济体制改革和完善，土地取得形式多样，全国各地也差别很大，难以用统一的政策予以确权，确权难度很大。四是，土地权属调查和地籍测量不精细不彻底。我们虽然部署了各种土地权属调查工作，但总留有“尾巴”，有的地方只调查“大宗地”，没有调查“小业主”，有的地方宅基地“没打开”，等等。这些调查不能够满足登记发证工作。五是，缺少土地“总登记”。全国几乎没有一个地方完成针对所有土地权利类型的总登记，只有部分的初始登记，以及以后的变更登记，致使土地登记不能“全覆盖”。
针对存在的问题，谢俊奇说：“加强立法，全面规范土地权利体系，完善各类权能。权利法定，这是法治的基本原则之一。”一是完善土地权利体系，形成符合社会主义特色社会主义要求的“土地权利束”。二是进一步明确各类土地所有权、用益物权以及他项权利的主体，保持权利主体的相对稳定。三是健全各类权能，严格界定占有、使用、收益、处分等权能的条件和边界。四是切实划分土地产权和管理权的关系，例如公路管理权和公路土地所有权的关系。五是依法确定土地权属界线，例如公路是以边沟为界，还是边沟以外5米为界。
除了在法律层面明晰土地产权之外，谢俊奇表示还有一些具体的基础工作要做。一是开展全面土地确权工作。根据法律，对全部土地的所有权进行确权。特别是在农村地区，要把国有土地所有（使用）权和集体土地所有权早点确定下来。在此基础上，加快确定建设用地使用权、宅基地使用权等确权工作。二是开展全面的、精细的土地权属调查，形成准确可靠的土地权属数据库。三是开展土地总登记工作，实现全覆盖。四是加强土地日常登记工作，做到权属信息的实时更新。五是完善土地信息系统，在保障土地权利人的合法权利的前提下，向全社会提供土地权属信息。
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