刘海权
法律要点：在一般耕地上种果树的行为属农业内部结构调整范畴，应当办理报批手续，经批准后按批准计划进行。
案 情
2010年12月12日，协管员向某县国土资源局反映，A村几户村民在自家承包的责任田内挖坑栽树，且此风有蔓延之势。经查，现场是一块由省级公路主干道和沙河围成的三角区域，面积约40余亩，距公路百米范围内为一般耕地，其余为基本农田。靠近公路的地里已经密密麻麻栽满了筷子粗的果树苗，平均一米来高。这些树苗一看就是仓促之间栽植的，正常的树苗栽植株距和行距都要在2米开外，这些树苗的株距和行距却不到20厘米。远离公路的地里，几个村民正在挖树坑。
调查人员告知挖坑的村民：“这是基本农田，种树是禁止的。”村民说：“我们也不想栽树。可你们看，这巴掌大一块地，路边的人都种上树了，将来势必影响作物生长和耕作，我们这地还能好好种吗？我们找过村里反映，村里管不了。只要能让他们拔了，我们就不栽。”问及栽树的村民，他们理直气壮地说：“这是一般耕地，可以种树。再说了，我们这是苗圃，也不会影响别人种庄稼的。”一位知情村民悄悄告诉调查人员:“前几天有人在这里进行测绘，引起了村民的注意。后来就有传言，称这里的地将被征收，土地一旦被征收，地里的植物就会得到相应的补偿。栽得越多，获赔就越多。”
评 析
本案是一起由村民臆猜征地引发的突击栽树行为，情况比较复杂。该如何处理，县国土局在讨论中形成两种意见。
一种意见认为，《基本农田保护条例》第十七条规定，禁止任何单位和个人占用基本农田发展林果业和挖塘养鱼。第三十三条又规定了具体罚则，对违反规定，占用基本农田建窑、建房、建坟、挖砂、采石、采矿、取土、堆放固体废弃物或者从事其他活动破坏基本农田，毁坏种植条件的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令改正或者治理，恢复原种植条件，处占用基本农田的耕地开垦费１倍以上２倍以下的罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任。因此，在基本农田栽树的行为可以认定为从事其他活动破坏基本农田，毁坏种植条件。但本案中，处于基本农田范围之内的农户刚刚开始挖坑，违法情节轻微，如能主动终止违法行为，恢复土地原状，可免于行政处罚。对于在一般耕地内栽树的农户，法律无明文禁止性规定，国土部门处理于法无据。但相邻地块农户的诉求也应重视，可协调地方乡镇政府责成该村村委会进行制止。
另一种意见认为，在一般耕地内栽树，法律法规无禁止性条款；对在基本农田栽树的行为，虽然有禁止性条款，但此类行为是否属于破坏耕地、毁坏种植条件的行为，法律法规没有明确规定，适用《基本农田保护条例》第三十三条实施行政处罚显然牵强。因此，国土部门可采取的手段主要包括加强宣传教育，但对耕地内栽树的行为最终还要靠地方政府和村委会解决问题。另外，受影响的相邻地块的农户也可以侵权为由向法院提起民事诉讼。
笔者同意第二种观点。在一般耕地上种果树、造林等行为属农业内部结构调整范畴，国土部门不宜直接处理。
根据1987年农牧渔业部、国家土地管理局《关于在农业结构调整中严格控制占用耕地的联合通知》的规定，农业内部结构调整应有计划地进行。严禁私自在承包的耕地中挖鱼塘、种果树、造林等。要严格控制占用耕地，要坚持林果上山、鱼塘下滩的方针。山区、半山区和丘陵地带林果要向山上发展，平原区栽果、造林要选在路边、田埂、渠坝、荒滩、村头、宅院等闲散的地方，实行林粮间作的，要保护粮食的持续增长；新开挖鱼塘要选择涝洼地、河滩、盐碱地和海涂等不适宜耕种的地方。因此，凡属于有计划地进行农业内部结构调整的挖鱼塘、栽果树和营造速生丰产林等占用耕地的，应当办理报批手续，经批准后按批准计划进行，即乡农业结构调整占用耕地计划需经县农业部门和土地管理部门审批，县农业结构调整占用耕地计划，由行署或市的农业、土地管理部门审批。省、自治区、直辖市每年农业内部结构调整占用耕地要编制计划。
因此，在耕地上种树的行为，仍属农业生产活动，不宜将其认定为“破坏种植条件”的行为。但因其违反了《农村土地承包法》等法律法规，国土部门可与发包方村委会协调，由村委会根据承包合同的约定追究承包人的违约责任，或由村委会以土地所有权人的身份，行使排除妨碍和损害赔偿请求权。如果因种树而产生了遮光、土肥流失等问题，影响了相邻土地上农作物的正常成长，相邻的农户也可起诉要求排除妨碍。
另外，对于在基本农田里种树等土地管理法律法规明确禁止但未直接规定相应法律责任的行为，国土部门可向行为人下发《责令履行法定义务通知书》，告知其违法了《土地管理法》第三十六条规定的法定义务，要求其自觉履行法定义务。
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