要给最前沿的执法者最大的支持
□ 尚晓萍
近期，国土资源所干部曾森林执法被打再次引发了各界对于基层国土资源执法环境的大讨论，乡（镇）国土资源所处在国土资源管理的最前沿，肩负着保障发展和保护资源的重任，执法监察是众多工作中的一项。结合工作调研情况，笔者试从目前乡（镇）国土资源所存在的问题入手，提出对改善基层国土资源执法环境、加强基层国土资源执法能力建设的粗浅建议。
当前，国土资源所普遍存在人员不足，投入不够，硬件设施不齐备等问题。据统计，全国共设有乡（镇）国土资源所2万余个，平均每1.39个乡镇设有1个国土资源所，平均每个国土资源所有4.59人，平均每1.7个国土资源所有1辆巡查车辆（包括汽车和摩托车），平均每2.9个国土资源所有1辆巡查汽车。
国土资源所的工作人员人均管理1个多乡镇、100多平方公里的范围，既要完成执法监察工作，还要从事建设用地批后管理、土地矿产规划编制和实施、土地利用、地籍管理、矿业权设置等多项职能，常常处于疲于奔命、被动应付、顾此失彼的工作状态。由于资金不足，投入不够，基层国土资源所的硬件设施明显落后，巡查车辆、GPS等严重缺乏，以致一些地方国土资源所开展执法监察工作仍停留在“笔杆子办案、脚杆子巡查”的落后状态，甚至有些县市执法监察大队外出执法也仅靠出租车或乘公交车，直接影响了巡查工作的正常开展。
势单力薄，执法环境较差，执法难度较大，是国土资源所面临的问题。执法监察是一项行政职能，然而目前的国土资源所中行政编制只占7.91%，参照公务员管理的事业编制占23.51%，身份与职能的不符导致国土资源所的执法地位低下，严重影响了执法效力。同时，执法监察不是国土资源管理部门一家的事，需要相关部门的配合，然而联合执法机制并未完全建立，再加上当前土地违法主体多是地方政府，国土资源所处在既要依靠当地政府开展工作，又要查处政府违法行为的矛盾中，执法难的问题十分突出。此外，法律法规未赋予国土资源管理部门强制执行权等强制措施，致使国土资源所的执法手段相对较软，执法措施较为单一，执法行为缺乏有效的威慑作用，调查取证难、有效制止难、执行到位难等制约执法效果的问题尚未得到有效解决，也导致了执法人员被打事件时有发生。与此同时，检察院、纪检监察部门和人民群众对执法监察工作的监督力度在不断加大，失职、渎职已经成为执法监察人员不得不经常面对的一道难题。
以上存在的各类问题，究其根源，体现在法制、体制、机制三个方面。法制方面，国土资源管理不是部门行为，而是政府行为，但现有法律法规对政府责任的规定不足，对执法手段的规定不够，造成国土资源管理部门执法的法律依据不足。体制方面，自2004年实行省级以下国土资源管理部门垂直管理以来，国土资源所的性质按照规定应为县（市）国土资源管理部门的派出机构，随之人员编制和经费也应进行调整，而目前改革还未完全到位，造成“垂而不直”。机制方面，“一家管、大家用”，管不好就要由国土资源管理部门承担法律责任的现状，造成了目前国土资源所权力小、责任大的权责不匹配的尴尬境地。
目前国土资源所的职能有十项之多，然而这些职能的设置是否合理，每一项职能能否履行到位，国土资源所到底应当如何定位是个值得论证和研究的问题。调研中发现，国土资源所更多的是作为县级国土资源管理部门的派出机构，承担着县级国土资源管理部门的全部职能，导致国土资源所的作用并未很好地发挥，违背了设立国土资源所的初衷。因此建议为国土资源所正确定位，既从国土资源管理的现实需要出发，又要考虑国土资源所的特点。应当明确和强化国土资源所的执法监察职能，充分发挥国土资源所事先防范、及时发现违法行为的触角作用，使违法行为消灭在萌芽状态，发挥任何其他机构和个人无法发挥和替代的作用。同时，要在国土资源所加挂执法监察队的牌子，以执法监察队的名义执行执法任务，以提高国土资源所的执法地位。
实践证明，建立国土资源联合执法机制，引入公安、检察、法院、纪检等力量实行联合办公，是目前破解国土资源执法难的有效途径。因此，要积极稳妥地推进国土资源联合执法机制建设，这就要求各地既要依法行政又要大胆探索，在面临法律授权不明确、行政执法和刑事执法衔接不够等现实问题的情况下，各地要在坚持依法行政的基础上多作尝试，边实践边探索边总结。
在已经取得明显成效的基础上，各地应当继续加强国土资源所规范化建设，以“基础设施完善、规章制度健全、管理职能到位、工作经费保障、队伍素质提高、服务优质高效”为总体要求，由各省（区、市）人民政府组织，国土资源管理部门牵头，会同有关部门，根据实际情况统一规划、统一标准、统一设计、统一标识、统一验收，全面推进国土资源所规范化建设。同时，各地要将国土资源所规范化建设纳入国土资源管理部门考核体系，考核不合格的，予以适当处罚，考核合格的，予以适当奖励。
（作者单位：中国土地矿产法律事务中心）
他们的血流在岗位上
回眸过去，有许许多多像曾森林这样的普通基层国土资源管理人员为了履行自己的职责遭到了不法分子的伤害。
2004年 12月 14日，山东省东营市国土资源局一名领导班子成员在家中被 6名歹徒连捅 4刀，致股静脉血管切断，经多方抢救才脱离危险。这位领导班子成员之所以受到伤害，是因为在治理整顿中得罪了某些人。
2004年年末，河南省南召县乔端镇矿管站副站长闫道强，在与非法采矿者搏斗中光荣牺牲，年仅 54岁。闫道强在任时的责任就是打击非法采矿。
2005年5月 4日，湖南省桂阳县国土资源局的肖良东突遭刀砍。肖良东不仅是桂阳县国土资源局局长，还是县非法煤矿整治小组的副组长，受伤前曾亲自组织并参加了桂阳县炸封非法煤矿专项整治活动，并接到过 2次恐吓电话。
2008年1月17日，辽宁省丹东市宽甸满族自治县国土资源局执法监察大队大队长吕志奎、副大队长刘光泽带领3名执法人员和国土资源派出所2名民警前往非法采矿地点进行核查，在返回途中遭到20余名身份不明人员围攻殴打。
2009年11月7日，青海省天峻县国土资源局执法人员在例行巡查中，发现木里煤田义海矿区外围有一处盗采点，要求其停止违法行为。执法人员在返回途中，遭到20余名不法分子攻击。
2010年10月，山西省霍州市国土资源局的执法人员在制止一起非法盗采风化煤违法行为过程中遭到了暴力抗法，4名执法人员被围攻殴打，1名执法人员因伤势较重入院接受治疗。
2011年3月，广东省珠海市国土资源局和城管局、前山街道办等相关部门联合行动，依法清理违法抢种的苗木，然而在执法的过程中，却遭遇暴力抗法，国土资源部门多名工作人员被打伤。
营造良好执法环境要靠全社会共同努力
□ 侯福志
作为国土人，作为曾经工作在执法战线上的执法监察干部，我为国土战线拥有曾森林这样的好同志感到无比的骄傲和自豪。但在自豪的同时，我也为国土资源执法环境的日渐恶化而担忧。国土执法人员受到相对人的恐吓、威胁、辱骂，甚至殴打，而违法犯罪嫌疑人得不到处理甚至逍遥法外的情况，并非是个案。
之所以产生上述种种社会现象，笔者分析有以下几点原因。一是利益的驱动，使一些人罔顾法律、铤而走险。因为执法队员触犯了相对人的利益，影响了他们的“钱程”，所以，他们急红了眼，于是不惜采取过激行为加以抵制。二是存在着一定的关系网，为不法行为人撑腰打气。一些不法开采企业、违法行为人利用各种手段，为自己苦心经营了一个保护伞，当犯罪行为发生后，会有人为其说情，为其疏通，为其提供保护。曾森林同志之所以“很受伤”，恐怕并非是全都因为自己身体受到伤害，更多的原因恐怕是打人者得不到及时处理所造成的。笔者设想，假若不是中国国土资源报社记者仗义执言，假若不是国土资源部领导高度重视，恐怕这个案件至今得不到处理，犯罪嫌疑人还会逍遥法外，这其中背后的原因不言自明。三是价值观的扭曲，造成是非不分。随着改革开放，人们的思想很活跃，传统的是非观念受到颠覆动摇。“有钱能使鬼推磨”，这句老话已不是人们的调侃，反而成为现实生活的一道流行色。只要有钱，什么事都可以办成；只要有钱，就可以无法无天；只要有钱，就可以逍遥法外。执法队员被打，而打人者长时间逍遥法外，折射出一个严重的社会问题，人们有理由拷问我们的社会：到底还有没有公平，还有没有正义？
社会主义法制建设是一个漫长的历史过程，要营造一个良好的国土资源执法环境，需要全社会的共同努力。具体而言，笔者认为，应当在以下几个方面作出努力。一是要继续加强国土资源的国情教育。我们一定要让这些道理家喻户晓，尽人皆知。只有让大家明白了，大家才会树立耕地保护意识、节约资源意识，才会理解和支持国土资源部门的工作。有了各级政府的重视，有了人民群众的支持，国土资源执法工作就会获得强大的后盾。二是要创造良好的工作环境。我们的执法队伍，特别是基层国土资源所，存在着设备简陋，车辆短缺，待遇低下等问题，加之很多地方没有编制，没有办公场所，使执法者没有任何自豪感，相对人亦感觉不到执法者的尊严，这客观上影响了执法人员的积极性和主动性，影响了执法监察工作任务的完成。因此，全社会都有责任关心、支持国土资源执法工作，尤其是各级政府要把国土资源执法工作摆上重要位置，千万百计为国土资源执法工作创造必要的条件，解决工作和生活中的一些问题，保证这支队伍起码的尊严。三是加强与司法机关的配合。国土资源行政执法工作难，一方面表现在得不到相对人的理解，另一方面表现在得不到公检法机关的支持。尽管国土资源部与公检法机关出台过协作配合的文件，在基层执法中，移送难、受理难、执行难仍然是普遍现象，这其中更多的原因是有关部门不作为的问题。上述问题的存在，急需引起立法机关和公检法机关的重视，作为司法机关一定要按照《行政强制法》的要求，坚持司法公正原则，支持、配合行政机关的工作，对个别公安机关和人民法院存在的不作为和渎职犯罪问题，检察机关应当加强监督。
笔者相信，有党的正确领导，有方方面面的支持，国土资源执法环境一定会逐步好转，曾森林同志的血不会白流，法律一定会为国土卫士撑起一片蓝天！
(作者单位：天津市国土资源和房屋管理局)
建立国土资源执法上下联动机制
□ 肖金华
笔者在调查基层执法难时，一些基层执法人员表示：政府部门违法，即使面上配合查处，送达处罚决定后，往往也只执行处罚轻的条款，不履行决定的全部内容，使基层国土资源部门立了案也结不了案。有些部门干脆拒不配合国土资源部门的查处，“都是公家事何必这么认真？”“你们一个小小的国土资源部门就敢管我们，回去问问你们局（所）长，到底还想不想干？”对送达处罚决定拒不签字，更不履行处罚决定。群众看到政府部门都违法，自己为什么就不可以？造成了很坏的社会影响。
笔者建议，应提高执法监察高科技手段。充分挖掘国土资源遥感监测全国“一张图”和综合监管平台的潜力，建立国土资源上下联动机制，运用技术监测等手段及时发现违法用地行为，并使之与约谈机制和问责机制有机统一。这样，执法就不再成为基层的单打独斗，而是国土资源系统从上而下的整体行为，这样，在科学确凿的证据面前，相信任何违法者都要掂量掂量抗拒执法的后果了。这样就可有效地及时发现违法行为，将违法行为制止在萌芽状态，从而减少群众不必要的经济损失，大幅降低执法成本。
同时，还应改善执法条件和环境，着力提高执法监察工作的保障水平。建立与法院、检察院、公安和纪检监察机关联席会议制度，阳光化执法就可大幅减少部门之间的误会，提高执法的效率。同时，为基层执法队伍配备必需的交通、通信工具以及有关办案设备，充分保障执法所必需的工作经费。为鼓励执法人员的奉献精神，可给予适当经济补偿，并鼓励有条件的地方为执法工作人员办理人身保险和意外伤害保险。
（作者单位：福建省国土资源厅）
基层热议
云南省陆良县国土资源局 许祥云 “曾森林执法被打事件” 在国土资源部的高度重视下，此前停滞不前的案件很快得到了查办,令我们基层国土人倍感欣慰。同时，从这起典型的暴力抗法事件当中，我们不难看出乡镇国土资源执法安全、执法环境存在的一些问题。
暴力抗法，是广大基层国土资源管理人员在执法中经常遇到的问题。有的经过执法人员化解，暴力抗法没有形成事实；有的对执法人员造成轻微损伤；有的形成事实，并造成严重后果。从整个国土资源系统来看，基层国土资源所人员身处第一线，直接、经常与违法用地行为作斗争，最易受违法者威胁或侵害。
此外，乡镇国土资源所人员少，成了不争的事实。更有甚者，一些地方还存在“一人所”或“无人所”（这里指聘用临时人员，无正式编制的国土资源所）。执法力量薄弱，既有内部人员调剂不合理的原因，也有基层国土资源所编制不到位的原因。
山东省文登市国土资源局 李平修 我也和曾森林一样，从事着基层国土资源执法工作。记得2009年6月，我们在执法时就遇到过暴力抗法事件。当时我们查处一起违法采砂行为后，对当事人的采砂设备进行了查封，在我们返回时，遭到当事人纠集的10多名社会闲散人员的围攻。多亏我们和公安干警一起联合执法，否则后果难以预料。之所以没有发生恶性事件，要得益于笔者所在单位自2005年起成立的“国土公安派出所”，由一名正式公安干警常驻国土资源局执法大队，在日常执法工作中协助执法。这样一来不仅提高了查处工作效率，更为关键的是保障了国土资源执法人员的人身安全。
湖南省武冈市国土资源 周维标 建议推广“无锡非诉审查”机制，在不违反现有法律的基础上，对违法占地等国土资源违法行为施以“通知类准行政行为”非诉审查。
这样一来，国土资源部门在向违法占地者、非法采矿者下发《责令停止违法行为通知书》后，如果相对人拒不执行，国土资源部门可就通知书内容向法院申请强制执行。法院经过合法性审查，组织当事人、申请人召开听证会后，在3日内裁定责令被申请人停止违法建设或非法开采行为，并对违法占地建筑物、非法生产设备张贴封条；若当事人仍继续违法修建、生产，依法对其实施司法拘留。
河南省郑州市上街区国土资源局 许丽丽 自2009年始，笔者所在单位在处理国土资源违法案件过程中，除了严格按照《土地违法案件查处办法》规定的查处违法案件流程办理外，还申请当地政府、协调人民法院，在法院内部专门成立了土地违法案件受理办公室，专门受理国土资源部门提交的违法用地卷宗。
国土资源管理部门在对《行政处罚决定书》期满不予执行的，直接把该地卷宗与《土地违法案件行政处罚强制执行申请书》一并移交到土地违法案件受理办公室，申请强制执行。对于当事人拒不自行拆除的，法院组织相关部门强行拆除。由于土地违法案件有专人审理，一般能在五个工作日内审理完毕，这样就缩短了受理时限和结案时限，在强制执行过程中也起到了一定的震慑作用。
江苏省沛县国土资源局 赵呈浩基层执法人员面临的工作任务重，压力大，有的人心理健康也受到了影响，那么如何改善基层国土资源执法环境？缓解基层执法者压力？笔者认为，首先要改善基层执法条件，加强国土资源执法监察的硬件建设，加大对国土资源执法监察的投入，比如购置专门的执法车辆，照相机、摄像机、测距仪等必要的执法装备。另外在执法人员的能力建设上也要加大业务培训力度，不断提高基层执法人员的素质和业务水平，提高其适应能力，帮助基层执法人员减轻压力，比如在培训内容上把心理健康纳入培训科目，帮助基层执法人员进行自我心理调节，释放工作压力。
江苏省靖江市出台了《受理行政机关申请对行政命令行为进行强制执行的实施办法》，国土资源管理部门下发停止违法行为通知书后，如果当事人拒不执行，法院就可以对继续施工的违法占地行为强制停工，办案期限平均仅为3天。在政府的主导下，司法机关和行政机关形成了有效的互动衔接，为基层国土资源执法监察工作的开展创造了良好条件。
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