10月21日，新疆出台的《煤炭资源有偿配置与勘查开发转化管理规定（暂行）》明确，新疆实行煤炭资源有偿配置，探矿权人在6个月内未开展勘查工作或在规定时间内未完成最低勘查投入的，采矿权人在一年内未开工建设或在规定期限内未完成投资计划且整改不到位的，国土资源部门吊销其勘查许可证或采矿许可证。这一《规定》的出台令人欣慰，尽管其多少有点亡羊补牢的意思。
自1996年第二版《矿产资源法》对矿业权有偿取得作出法律规定至今，我国煤炭资源有偿配置改革长达15年，但煤炭资源配置始终在有偿与无偿的双轨制中运行。新疆至今才明确实行煤炭资源有偿配置。
管理理论和国内外的实践都证明，煤炭矿业权市场化配置是开发利用煤炭资源的最佳模式。有偿配置改革滞后必然带来一系列问题。近年来，央企、地方国企蜂拥而入新疆，跑马圈煤，圈而不探，探而不采，采而无销，销而无利，导致煤炭资源开发无序，浪费资源，环境污染。由于地理位置特殊，新疆煤炭外运费用高，与其他地区相比竞争力偏弱。然而，新疆原煤产量由2005年的0.4亿吨猛增至2010年的1亿吨以上，市场严重供大于求。同时，新疆煤炭资源回收率低，是“十一五”期间节能目标唯一“另行考核”的地区。不仅如此，煤炭大开发带来的环境问题更是令人担忧。近日有报道，有的煤矿已经挖到著名风景区天池的大门口。
应该说，煤炭资源市场化配置改革是政府掌握煤炭资源开发节奏、阻止超前开发的手段。在2005年以前，新疆是我国最后一块尚未全面开发的煤炭资源整装开发区。鉴于其资源丰富性与生态环境脆弱性的交织，以及可持续发展要求，理应将这些资源留给子孙后代去全面开发。但是，由于落后的政绩考核及不科学的经济增长方式，煤炭市场化配置改革迟迟未能付诸实施；同时，央企、地方国企抢在改革前圈占大量煤炭资源，带来了过度开采、产能严重过剩、生态环境恶化等弊端。
与煤炭资源配置改革紧密相关的是煤层气资源配置改革。借鉴美国等发达国家的经验，笔者认为，对哈密、准东、伊犁这些世界级大型、特大型整装煤田，应该先采气、后采煤，先建煤层气基地后建煤炭基地。相应地，应该先配置煤层气资源，后配置煤炭资源，从而实现利用煤层气资源、减少煤矿瓦斯事故、减少煤层气排空“一举三得”。但遗憾的是，目前，新疆采煤中大量的煤层气已经或即将被排进大气中。
新疆煤炭资源配置改革滞后是政府主导发展模式的必然结果，它的一个重要特征就是“宠”国企。煤炭资源配置中“协议出让、申请在先”、国企煤炭资源价款可以作为国家资本金注入、暂停煤炭资源探矿权申请规定中的“除外”等规定，都为国企无偿占有或低价获取煤炭资源留下了缺口，国企享有一系列特权，长期游走于政策法规之外。政府主导模式也必然要求地方政府多出、快出GDP政绩。地方政府千方百计引进外地大型、特大型央企、地方国企开发煤炭资源，不惜资源和环境代价，在当地大干快上煤电、煤化工等高耗能产业。在这种形势下，目前已有60多家自治区外大型、特大型央企、地方国企入疆采煤，有的央企已经通过协议出让的行政手段拿到数百亿吨甚至更多的煤炭资源。有报道称，到2015年，新疆原煤产量将达4亿吨，到2020年将超过8亿吨。如果按照《规定》对已圈占煤炭资源企业的探采要求，这些企业的煤炭开发速度还将进一步加快，新疆煤炭产量过剩、环境保护的压力将进一步加大。
再往深里说，《规定》要求所有煤炭资源原则上都要通过招拍挂的市场竞争配置，这不难做到，但公平竞争很难做到。因为央企、地方国企炮制“地王”现象告诉我们，在“不差钱”的金融资源配置和“负盈不负亏”的政企合一背景下，在竞拍场上，财大气粗的央企、地方国企对看中的资源总是志在必得。当然，这不是地方政府层面能解决的问题。
毋庸讳言，新疆的《规定》虽好，但执行效果好才是真的好。
（作者系国家特邀国土资源监察专员）
|
