案 源
2011年10月12日本报“以案说法”版《这宗储备地用途如何设定？》
◆作者观点
一宗储备地，规划部门核发的建设用地规划设计条件表明，规划用地性质为住宅用地。土地储备部门做出的建设工程规划方案，则包括了住宅、商业、幼儿园、会所、社区配套设施等内容。在设定供地方案时，应以规划部门核发的规划设计条件为准，将规划用途应设定为住宅用地。
◆各方观点
福建省国土资源厅 陈 权：建设项目在建设规划审批阶段，须在规划部门先后办理建设用地规划许可与建设工程规划许可，即案例中的规划设计条件和建设工程规划方案。这两个规划是不同的：前者包含土地用途设定，后者是在前者基础上对建设布局、建筑密度和容积率要求的具体落实；前者对土地管理有衔接意义，后者主要衔接建设部门的施工许可审查。因此，国土部门出让土地应以建设用地规划许可意见（即规划设计条件）为准确定土地用途。
对于类似的情况，可参考我省做法，进一步改进土地用途管理。一是在办理建设项目土地供应审批的各个环节中，包括下发政府用地批文、颁发《国有建设用地划拨决定书》、签订《国有建设用地使用权出让合同》、办理土地登记等，对于土地用途描述应具体到第二级类，并在第二级类用途名称后加括号注明具体含义。如商场项目用地，土地用途填写为“商服用地—批发零售用地（商场）”；汽车制造项目用地，填写为“工矿仓储用地—工业（汽车制造）”等。二是对于同一宗地包含两种或两种以上不同用途的建设项目，以往都是用“综合用地”表示，这是因立法技术问题形成的，为进一步完善土地管理，可以进一步注明该宗地中一级类土地用途、面积和二级类土地用途及含义。属于出让土地的，还应加注各种不同用途的土地使用年限及截止日期。对实地能够分割土地用途的，应在用地红线图上标明界限，对公寓楼等实地无法区分各种用途范围的，应在用地红线图上注明对应地上建筑物的空间位置范围，或地下空间的高程，如“1-3层为商服，4-10层为住宅”，并按各用途的建筑面积比例分摊相应的土地使用权面积。
浙江省温州市国土资源局 盖兵、周海霞：该储备地块应当先由规划部门确定规划用途，然后土地部门根据规划条件的要求组织出让。根据《城乡规划法》第三十八条的规定，应由规划部门提出规划条件。文中规划部门要求土地储备部门做出建设工程规划方案，并出具审核意见，还进一步要求土地储备部门优化的做法既不规范，也不符合法律规定。
另外，如果储备地块中的幼儿园及社区公建配套设施用地规划需要承担周边地块配套设施，那么应当将该类项目单独采用划拨方式供地。如果储备地块中的幼儿园及社区公建配套设施用地仅承担该储备地块的配套设施建设，那么，可将该储备地块中的住宅、商业、幼儿园及社区公建配套设施用地一起采用公开出让方式供地。
山西省阳城县国土资源局 赵云雷：《城乡规划法》规定了出让土地的规划条件的审批权在规划部门。《土地管理法》第五十六条规定，在城市规划区内改变土地用途的，在报批前，应当先经有关城市规划行政主管部门的同意。《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十条规定，土地使用权出让的地块、用途、年限和其他条件，由市、县人民政府土地管理部门会同城市规划和建设管理部门、房产管理部门共同拟定方案，按照国务院规定的批准权限报经批准后，由土地管理部门实施。《城市房地产法》也有类似规定。结合案情，规划部门已经确定该宗储备用地的用途为住宅用地，便不能随便更改或依据非规划条件审批部门确定的用途擅自变动规划条件。如要改变规划部门批准确定的出让土地使用条件，还需规划部门依法按照程序重新进行审批。所以，该宗地的用途应以规划部门核发的规划设计条件为准，将规划用途设定为住宅用地，并不得擅自更改。
◆专家点评
本刊特约顾问 侯福志：按照《城乡规划法》第三十八条的规定，在城市、镇规划区内以出让方式提供国有土地使用权的，在国有土地使用权出让前，城市、县人民政府城乡规划主管部门应当依据控制性详细规划，提出出让地块的位置、使用性质、开发强度等规划条件，作为国有土地使用权出让合同的组成部分。未确定规划条件的地块，不得出让国有土地使用权。
按照上述规定，国有土地使用权在出让之前，规划部门应当提出包括用地性质在内的规划条件，国土资源部门应当依据规划条件组织出让。从来信介绍情况看，该宗土地在出让之前，规划部门对宗地性质有着两种不同意见，一种意见是，在规划条件中把宗地确定为住宅用地；另一种意见是，在规划方案中，把宗地性质确定包括住宅、商业、幼儿园、会所、社区配套设施在内的综合用地。
出现这种前后不一的情况，在实践中是经常遇到的，笔者认为，在未出让之前，只要符合控制性详细规划，对规划条件也是允许调整的，因此，笔者建议，作为国土资源管理部门，应当主动与规划部门沟通，由规划部门以书面形式确认宗地的规划条件，然后再组织出让。据笔者了解，许多城市的规划、国土部门平常是以联席会、会商会等形式，对所涉及宗地的规划条件以会议纪要形式确定下来，然后再由国土部门依据会议纪要组织出让，这样，就可避免来信中所涉及规划条件前后矛盾现象的出现。以上意见仅供参考。
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