本报记者 李 响 本报通讯员 蔡庸剑 陈淦梅
核心提示
土地是农民的“饭碗”，但管好宅基地、防止农民占用耕地建房，并不是一件容易的事。湖北省阳新县三溪镇姜福村通过制定26条村规民约，守住了村民们的“饭碗田”。
姜福村制定《土地管理村规民约》，对本村土地实行村民共管，采取交、补、拆、停、禁、奖等6种措施，让村里的土地利用处于全体村民共同监督之下，谁占用耕地建房，都会受到谴责和制止。不仅如此，《村规民约》还促进了村庄规划的制定，引导村民在空闲地、废弃地建房，并通过土地整理、低丘岗地、地产田改造等，造地140多亩。
前不久，本报记者赶赴姜福村，对《村规民约》进行了深入调查。
9月16日，当侯建君再次来到姜福村时，看到的情景和了解到的情况让他感到惊喜：两年来，没一户村民不按土地利用规划和村庄规划占地建房，没一户村民占耕地建房。
俗话说：“农村工作两台戏，计划生育宅基地。”让大多数村干部和国土资源部门头疼的农村宅基地管理工作，姜福村为何做得如此轻松？侯建君的回答是：“通过《村规民约》对本村土地实行村民共管。”
作为湖北省阳新县国土资源局局长，利用《村规民约》对本村土地实行村民共管，侯建君是发起者和推动者。尽管如此，当2008年3月侯建君提出这一想法，并在姜福村等6个村进行试点时，连他自己都想不到，“效果会这么好。”
一个对比很能说明问题。在三溪镇的一个村，由于村民建房无序，几年来共占用耕地15.7亩。而在同试点之外的乡镇国土所干部和村干部聊起宅基地管理时，他们都表示“很头疼，根本管不住”。
尽管事先做了功课，9月16日，当记者沿“沿横”省道从阳新县城驱车来到姜福村时，还是有耳目一新的感觉。虽是在湖北地界，粉墙黛瓦的徽派建筑却随处可见，远处的鸡公山峰峦叠嶂，军林河水九曲回肠，路边的耕地长着绿油油的庄稼，生机勃勃。
“‘沿横’省道是106国道和107国道的连接线。要不是《村规民约》得以严格执行，这路边的耕地里，早建起房子了。”侯建君说。
7年间上百亩耕地被蚕食
姜福村是以农业为主的山区村，辖21个村民小组818户3598人，现有耕地3169亩，山场1万余亩，人均耕地只有0.8亩。
以农业为主的姜福村，耕地就是村民的命根子。“但是，在2002年~2008年的7年时间里，村民建房占用耕地100多亩，全村年均减少耕地十几亩。”在村委会，姜福村党支部书记明道祥扳着手指头对记者说，“照这样下去，村民们的饭碗过不了几年就保不住了”。
这段时间村民建房失控，有个深刻背景。
2002年，中央为了减轻农民负担，进行农村税费改革，取消了农村宅基地建房收费。“很多村民片面理解了这项政策，认为在自家承包地里建房是‘我的地盘我做主’。农村宅基地管理一时间出现失控现象，一户多宅、未批先占、违法乱占耕地等行为时有发生。”阳新县国土资源局副局长邹先书说，“作为主管部门，我们着急，却有劲使不上；村委会心急，却不知从何处下手。”
在姜福村下姜福组，村民姜鸿钟向记者描述了当时的情景：“那时村里占用耕地建房很普遍，光我们组就有10来户占用良田好地建房。有兄弟多的农户，把几代人的宅基地都安排好了。这样下去，子孙后代的口粮田都保不住了。希望政府好好管管。”
“那段时间，公路修到哪，新房就跟着建到哪。”站在姜福村村委会门前，三溪国土所所长汪祖稳告诉记者。取消农民建房费用，加上没有制定村级建设规划，村民建房不批自建、圈地不建、攀比抢建、卖地乱建的现象愈演愈烈。
“国土员去制止违法占地建房行为，村民却理直气壮，‘国家规定只能收5元钱工本费，你们想要随时来拿……’”说起这些，汪祖稳很无奈。
这种状况，让国土资源部门头疼、地方政府头疼、村委会头疼，到后来，村民自己都难以接受。
经过摸索，侯建君总结出了村民建房管理的两个难点：一是村民长期以来的错误认识，认为宅基地是祖辈留下的，是私有财产；二是承包地经营权长期不变，想干啥就干啥。“要保住耕地，必须破解这两个难题。”
全村818户村民逐一签约
一处处水田被填埋，一块块好地被蚕食。“看着都心疼。照这样下去，我们怎么向子孙后代交代？”三溪镇党委书记梁再华坐不住了。
2008年3月9日，三溪镇政府会议室里气氛热烈，全镇第一次国土资源专题会议在这里举行。是时，作为刚刚上任不久的国土资源局局长，侯建君受邀参会。就是在这次会议上，曾干过多年乡镇党委书记、深谙农村管理之道的侯建君，提出了制定《村规民约》让村民共管本村土地的想法。
“宅基地管理，以往是国土资源部门唱独角戏。现在是集体的利益集体抓，群策群防。”9月17日，侯建君在接受记者采访时表示。
侯建君的建议很快得到各方面响应。
国土资源局很快行动起来。“我们成立专班，深入田间地头开展调研，发放征求意见表2000余份，听取村民的意见和建议。法规科科长赵前荣甚至在三溪国土所一待就是3个月。”侯建君说。
对土地逐渐被蚕食，村民也着急。“没田地就等于没了‘饭碗’，我们村民也急盼治理！”很多村民都在调查问卷上这样回答。
当三溪国土所将调查结果及时上报三溪镇党委时，梁再华很高兴。“我们立即召开党委会，决定把这项工作纳入当年镇里国土资源工作的头等大事，并把姜福村作为试点。”
明道祥也乐得合不拢嘴。“保住耕地比啥都重要。”
当年8月，国土资源部门和全体村干部一起，部署《村规民约》的制定方案和程序。大家一起找法律书籍、咨询相关人士、议定村规条款……一个多月以后，被村民们称为“23条”的《村规民约》出台了。
9月16日，姜福村村委会会议室里人声鼎沸，村民表决大会在这里召开。当天，村里的全体党员、组长、村民代表共646人参会。最后，全体人员一致通过了《村规民约》。
为让《村规民约》落到实处，姜福村组建了村民理事会、监事会。21名村组干部兼任村级国土资源协管员、理事会成员，负责土地监管、违建地查处、纠纷地调节等；5名老党员担任监事会成员，负责监督理事会成员执行《村规民约》。
“本着进门入户、上门解释、张贴通告、户户签约的原则，全村800多户户主在《村规民约》上签了名。”明道祥说。
但是，《村规民约》试行后，一些问题逐渐暴露出来。“例如，规划没跟上，收费的规定违背了国家政策，处理违法力度不够，历史遗留问题不好解决，没有激励机制。”赵前荣说。
于是，2009年10月，姜福村对《村规民约》进行补充和完善，依据《土地承包法》的有关规定，增加了《农村土地二轮延包补充合同》；将“土地补偿费”改为“破坏耕地赔偿费”，由理事会收取用于村内造地。于是，《村规民约》从23条增加到26条。全体村民再次一致通过。
村民无一户占耕地建房
姜福村《土地管理村规民约》，明确了村民建房的必备条件、审批程序、处理办法。特别标明了不得申请宅基地的八种情形，包括原住房长期空置，无人居住；已列入村庄规划改造范围，拒不同意拆迁等。
《村规民约》还约定了奖惩措施。“现在按规定建房，每平方米村里有1元~10元的补助。相反，占用耕地建房得交破坏耕地赔偿费。谁还愿意占耕地建房？”村民姜全忠指着正在新建的楼房对记者说。
姜全忠老人原本准备在“沿横”省道旁建房，建筑材料都准备好了。村里制定《村规民约》后，老人觉得占农田建房不划算，就打消了这个念头。
为用良好的环境推进《村规民约》实施，“村里加快修编村庄建设规划，集中改水、改路、改厕，还修建了公墓和垃圾场。”明道祥说。
姜鸿钟原本计划到村外建房，图个交通便利，现在村里把路修到家门口，把自来水送到家门口，他便打消了这个念头，用村内一块空闲地建起了新房。在他的带动下，该组还有4家农户在空闲地建房，2家拆旧建新。
“村里有22家农户放弃了占耕地建房的想法，选择在老宅基地上建房4480平方米。要在从前，这些房子可都要占用耕地啊。”对这笔账，明道祥的心里算得很清楚。
对不按土地规划和村庄规划建房的村民，该如何处理？
“由理事会负责督促拆除建筑物和附属设施，拒不拆除的上报国土资源部门依法查处；对违反《村规民约》建房的村民，在未处理落实前，村委会停止受理该户宅基地申请，停止该户在村民自治范围内的所有福利性分配。”姜福村村委会主任明道强指着村委会墙上挂的《村规民约》对记者说。
其实，《村规民约》在实施之初的几个月时间里，很多村民并不理解。在采访中，记者了解到了几个故事。
下姜福组4家农户声称“不信这个邪”，等村干部外出考察时，两天内就做好了墙基。结果，在理事会、监事会的共同努力下，墙基自行拆除了，退基还地1.5亩。
如今在姜福村，维护《村规民约》已蔚然成风，“谁违反《村规民约》，就跟谁较劲”。
南山堍组一位村民硬是要到路边耕地建房打地基，结果打一次地基，理事会、监事会成员就拆一次，这位村民再也不敢动这个心思了。
“《村规民约》实施以后，村民用地处在全体村民的监督之下，每个村民都成了土地管理员。两年多来，该村没发生一起违法违规占耕地建房行为，全村基本农田保护率达到95%以上。”说起这些，侯建君很有成就感。
实现村内耕地“占补平衡”
两年多来，《村规民约》成功束住了村民乱占耕地、违规建房的手脚，但《村规民约》的作用还不止于此。
“为充分发挥《村规民约》的作用，村里邀请专家编制了村庄规划，充分利用空宅基和村内荒地。”明道祥说。
按照村庄规划，村里要通过迁村腾地、改造“四荒”（荒山、荒坡、荒沟、荒滩）等途径，开垦耕地，达到村内土地“占补平衡”。
9月17日上午，汪祖稳和明道祥带记者来到杨垄自然湾，眼前已看不到房屋，只有一片绿汪汪的稻田，吐着白花花的新穗。
“原来可不是这样。那时这里住着8户人家，四周一片荒芜。村里根据《村规民约》，征求群众意愿，决定拆村并点，把这8户人家整体迁入新农村建设安置点，对该自然湾及周边荒草地进行改造。”站在新造的耕地边，明道祥感慨万千，“你猜造了多少地？110亩！不是《村规民约》管得紧，哪有这新造的耕地！”
不仅在这个自然湾，很多组也自发开展土地整理：南山堍组自发组织村民开发废弃地和坟山11.5亩，迁坟36座，户均新增耕地0.28亩；下姜福组水库建库建坝取土破坏后形成荒滩20多亩，该组进行了复垦，户均新增耕地0.6亩。
“两年来，姜福村新造耕地140多亩。” 汪祖稳说。
根据《村规民约》规定，新造的耕地属于村集体所有，任何单位和个人不得违法侵占、使用或者出让、出卖、出租土地，且只能用于发展农业，不得用于非农生产。
“根据各组情况，由村民代表大会决定新造用地途，有的组作为‘口粮田’、‘当家地’承包到户，有的组用于集体连片开发，收益用于公益事业。”明道祥说。
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