仲伟志：理解“资源、资产、资本一体化”

仲伟志   

    树立矿产“资源、资产、资本一体化”是部立足国土资源管理的实际，着眼形势发展需要提出的新理念。三资的核心是资产化，资产化的关键是要搞清资产化的对象究竟是资源所有权还是资源使用权，或者说资源本身还是资源的用益物权，两者不同，且差异巨大。我个人的理解是：“任何单位和个人不能取得所有权”的自然资源，政府不得以资源形式出卖，企业也不能以资产形式上市转卖，因此，只能以财产形式存在，不能资产化；可以资产化的是其使用权即用益物权，用益物权作为一种经营性资产，既可以依法出让，也可以依法上市转让。就此，谈谈个人的理解。
    一、对资源、资产、资本内涵的理解
    “资源”的通俗解释是资财之源。资财可以解析为财产和资产。财产通常解释是我们可以使用，支配，处置，拥有所有权的全部物质财富。不将此“财”解释为“财富”是因为“财富”还包括精神财富，显然自然资源不是精神财富之源。
    “资产”在1992年财政部发布的《企业会计准则》中，定义为“资产是企业拥有或者控制的能以货币计量的经济资源，包括各种财产、债权和其他权利。” 2001年国务院发布的《企业财务会计报告条例》对资产进行了重新定义：“资产，是指过去的交易、事项形成并由企业拥有或控制的资源，该资源预期会给企业带来经济利益。”《国际会计准则》在框架中将资产定义为“资产是指作为以往事项的结果而由企业控制的可望向企业流入未来经济利益的资源”。截至目前，国、内外对于资产特点的基本共识是：第一，资产能够给企业带来经济利益；第二，资产都是为企业所拥有的，或者即使不为企业所拥有，但也是企业所控制的；第三，资产都是企业在过去发生的交易、事项中获得的，企业预期在未来发生的交易或者事项不形成资产。由此可见，资产是财产的重要组成部分，但是财产不一定全是资产，资产只是可以投入经营活动并为我们带来收益的那部分财产。资产的来源包括自然人、法人、国家。我国《企业会计准则》的规定，“资产分为流动资产、长期投资、固定资产、无形资产、递延资产和其他资产。”
    “资本”是资产中最活跃的组成部分，是能够带来剩余价值的价值，是企业经营的本金，即通常所说的预期能赚更多钱的钱。我国《企业财务通则》对“资本”的定义是“企业在工商行政管理部门登记的注册资金”。《公司法》规定注册公司“可以用货币出资，也可以用实物、知识产权、土地使用权等可以用货币估价并可以依法转让的非货币财产作价出资，对作为出资的非货币财产应当评估作价，核实财产，不得高估或者低估作价。”矿业权符合“可以用货币估价并可以依法转让的非货币财产”条件，符合作为企业工商登记注册本金的要求。因此，可以投入资本运营，可以作为企业工商登记注册的本金。
    按照我国“资产＝所有者权益＋负债”的财务会计核算方法，“资本”和“其他积累”共同构成企业的净资产即所有者权益，是企业总资产的重要组成部分，目前我国不少矿业公司在以矿业权作价出资登记注册时，就经历了上述路径。
    如果以上引述的基本概念可以作为“三资一体”讨论的起点的话，就不难发现资源、资产、资本三者之间虽然存在一定的内在联系和包容关系，但也有明显的差异，而如何区分这种“差异”，很可能成为我们制度建设成败的关键。
    二、对矿产资源“三资一体”法律环境的理解
    我国从母法（宪法）、基本法（民法）到专门法（矿法、物权法、公司法等）都相应明确了一些重要的法律原则，其中不乏对建立“三资一体”具有明显指导和约束作用的条款。例如：一是我国《宪法》 第九条规定“ 矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，都属于国家所有，即全民所有；由法律规定属于集体所有的森林和山岭、草原、荒地、滩涂除外。”从而明确了矿产资源的国家所有即全民所有的单一所有制形式；二是我国《民法通则》第八十一条第四款规定“国家所有的矿藏、水流，国家所有的和法律规定属于集体所有的林地、山岭、草原、荒地、滩涂不得买卖。”《物权法》第四十一条规定“法律规定专属于国家所有的不动产和动产，任何单位和个人不能取得所有权。”不仅强调了矿产资源不得买卖的法律原则，同时也揭示了买卖的法律本质特征是所有权的转让；三是《矿产资源法》第三条规定“由国务院行使国家对矿产资源的所有权”明确了国家所有即全民所有的矿产资源，以法律授权形式交由国务院代表行使，即其他任何个人、法人、组织，都不具备代表行使全民所有矿产资源所有权的法律地位；四是《矿产资源法》第六条第一款第（一）和第（二）项分别规定在满足相应的法律要件的前提下，“经依法批准，可以将探矿权转让他人。”和“经依法批准，可以将采矿权转让他人采矿。”明确了在资源不得买卖的前提下，其使用权可以依法转让的原则；五是《物权法》第四十条“ 所有权人有权在自己的不动产或者动产上设立用益物权和担保物权。用益物权人、担保物权人行使权利，不得损害所有权人的权益。”第一百一十七条“用益物权人对他人所有的不动产或者动产，依法享有占有、使用和收益的权利。”第一百二十条规定“ 用益物权人行使权利，应当遵守法律有关保护和合理开发利用资源的规定。所有权人不得干涉用益物权人行使权利。”分别明确了矿产资源所有者和用益物权人的权利义务；六是《物权法》第一百二十三条将“依法取得的探矿权、采矿权”纳入了用益物权范畴。肯定了探矿权、采矿权的作为不动产用益物权的产权法律地位。 　
    上述法律规定，都是一些与我国国情、国体和市场经济体制的相佐的最基本、最核心的法律制度，既为矿产资源建立“三资一体”制度提供了法律依据，同时也设定了明确界限，应该认真恪守遵循。
    三、对矿产资源“三资一体”具体形式理解
    通过对资源、资产和资本的一般概念理解，对照我国现行的法律规定，已经不难勾勒出建立矿产资源“三资一体”制度的大体框架轮廓。其内在的经济法律关系大体可以作以下表述：矿产资源作为国家所有即全民所有的财产不得买卖，即其所有权不得买卖；但探矿权、采矿权作为用益物权，可以依法买卖，并由用益物权人作为资产直接支配；所有权人依法享有矿产资源的所有者收益权和最终处分权，同时承担“不得干涉用益物权人行使权利。”的义务；用益物权人依法直接支配所有者的资源财产，并取得直接支配应得的正当收益，同时承担“不得损害所有权人的权益。”的义务。按照物权设立不动产以登记为要件，动产以交付为要件的法律规定，探矿权、采矿权作为不动产物权，其“设立、变更、转让、消灭，经依法登记，发生效力。”探矿权、采矿权作价出资设立企业时，首先应当“对作为出资的非货币财产应当评估作价，核实财产，不得高估或者低估作价。”，并履行工商登记注册手续。
    在上述框架中，矿业权即探矿权、采矿权作为用益物权，在“三资一体”制度中居于承上启下的地位。如果我们按照梁慧星先生所主张的“权利义务必有其主体，亦必有其客体，主体为权利义务之所属，客体为权利义务之所附。物权主体非人莫属，物权客体为物。”的法理原则分析判断，不难理解：一方面，矿业权作为不动产物权维系着与资源的依存派生关系，即资源是用益物权的权利客体（包括预期有找矿前景的矿产地和预期有开采赢利前景的探明储量），而用益物权即探矿权、采矿权的权利主体是矿业权人；另一方面，探矿权、采矿权又可以依法作价出资、作价入股、上市融资、收购并购等多种形式参与资本运营，实施资产重组，并可作为资源性资本的货币价值载体，依法评估作价，登记注册企业。
    由此可见，“三资一体”衍生关系大体是：“三资一体”之“体”即自然资源为母体；不得买卖的自然资源作为母体派生出的用益物权是形成资源性资产的基本存在形态；资源性资本是资源性资产在特定经济运行模式下的特殊表示方式。为此，我们可以说三资的核心是“资产化”，“资产化”的关键是化在“矿业权”上，并非化在“不得买卖的资源”上，即资产化在用益物权上，而不是化在所有权上。
    抛开概念面对现实，当前最活跃的“三资一体”现象是越来越多的矿产勘查开采企业，纷纷通过矿业权评估作价上市融资，股权转让、置换，企业收购并购等多种形式，期望实现资本结构或债务结构的改善，达到企业价值增长、效益提高目的。这种做法被我国企业界称作“资本经营”或者“资本运作”。如此定义的道理，在于其划分开了与商品经济的界限，揭示了在市场经济条件下，企业不仅仅可以经营其的商品，而且还可以经营其自身，从而丰富了市场条件下的生产方式和经营方式，彰显了市场经济的灵活性、多样性和丰富性，使传统的商品经济相形见绌。但是，透过“资本营运”表象究其本质，其运营的对象绝不仅仅是企业的本金，也不限于企业净资产，更多的是以企业市值为基础的，连同负债在内的企业全部资产，其运营的目的和结果实际是企业资产结构从新配置和资产规模进一步放大。从这个角度看，称“资本营运”似又模糊了“资本”与“资产”的界限。我们没必要去修正这个已经被大家接受的概念，我们应该清醒意识到的是此资本非彼资本，此资本乃资产，大量矿业权资产身在其中，在一并运营或转让。这可能是作为国务院“土地资源、矿产资源、海洋资源等自然资源的规划、管理、保护与合理利用”和矿业权的主管部门，适应形势变化，履行法定职能，必须认真重视、理性判断、正确应对的首要任务。
    四、几个具体问题和建议
    1、所有权行使应更加规范。毫无疑义，矿产资源的所有权管理是一项重要工作，同时也是一项十分严肃的工作。正因如此，我国多部法律都做出了明确规定。但是，实际执行中，竞相争当所有者，竞相主张所有权，竞相采取多环节、多种形式体现所谓“所有权收益”的想法做法，时有发生且不只个别。结果不仅与维护矿产资源所有权的法律规定不符，也把探矿权人、采矿权人搞得晕头转向，苦不堪言。如果允许斗胆问一句“收费是如何使用的？”恐怕就不是所有人都能够说清楚的了。有的同志说过去的收费标准太低，体现不了所有者的权益，因此才作变通。显然这个理由是站不住的。果真如此，也应当通过所有权行使的法定代表--国务院，通过修改现行法规，适当调整收费率，一并修改各级分配比例，以及如何更好地规范所有权收益使用问题，这样做既符合法律规定，也并不复杂困难，是依法行政的题中应有之义。基层矿政管理机关，原本就人员不足，精力有限，担负大量实地、现场监管的繁重任务，如果不能摆正本人、本部门在全国矿政监管体系中的位置，严格依法履行职责，合理安排工作重点，就难免顾此失彼。如果再加上有的同志头脑中只装着矿业权出让收费和采矿收费两件大事的话，那么即便是主观愿望再好，也恐难适应新形势，开拓新局面。
    2、矿业权评估不能放松。矿产资源“三资一体”的核心是矿业权，矿业权能够以资产、资本方式运行的前提是对矿业权的规范、科学、客观评估。虽然我国从1998年开始实施矿业权评估工作以来，管理机关和评估机构作了大量工作，奠定了我国矿业权评估的基础。但是，时至今日，国内叫得响的评估机构少之又少，被国际认可的评估机构仍属空白，究其原因可能是多方面的。但是，最根本的是评估工作没能融入市场，评估机构没能真正成为市场主体甚至被行政机关取而代之。尽管我国物权法已经实施了三年了，但是，在矿业权评估问题上我们仍然没有解决好资源评估与用益物权评估的本质区别。对此我们实在应该好好学习美国证券交易委员会（SEC）的评估方法和三大油公司在纽约证券交易所上市的实际案例。如果这样做有困难的话，我们不妨揣摩一下出租汽车公司是如何维护出租车的所有者权益的，又是如何以一个简单的“车份”把所有者和使用者紧密联系起来，所有者清清楚楚，使用者明明白白，且两厢情愿。从中也可领悟些许资源评估与使用权预期收益评估的明显差异和所有者权益的基本表达方式。在矿业权评估尚存诸多亟待改进方面的同时，我国矿业权评估简单化的倾向还在强势抬头，比如，有的地方采取预测储量乘以矿产单价的办法出让收费；也有的针对不同对象，采取不同方法，因人而异，随意裁量；还有的索性省略了评估程序，提交会议由相关领导拍板内定，等等。诸如此类，都人为加大了巩固、提高我国矿业权评估水平的难度。矿业权评估是矿业市场建设的重要组成部分，与“三资一体”制度建设密切相关，矿业权评估程序是否规范，结果是否真实可靠，直接影响到三资一体的成败。
    3、市场监管要顺势而动。鉴于矿业权的运行方式已开始陆续进入金融资本市场的实际，矿产资源管理应该顺应新的形势发展需要，做出适当的调整和完善。其中最重要的是矿业权的全程动态了解和关键环节的监管。这项工作搞好了不仅可以帮助合格矿业权顺畅进入资本市场，促进企业在资本市场做大做强，同时防止不合格矿业权混入资本市场，搅乱市场，坑害股民，殃及社会。矿业权全程动态了解目前最重要的抓手是年检，通过年检可以对蓄意炒作矿业权的进行及时的筛选和跟踪监管查处。特别是在圈而不探，圈而不采，伺机炒作，投机钻营，扰乱市场仍然是我国矿业健康发展的重要隐患的前提下，矿业权年检工作确有加强的必要。抓关键环节，最重要的是矿业权入资、入市环节。监管重点，一是严格审查矿业权是否合法有效；二是严格审查矿业权人法定义务履行是否及时、完整；三是严格审查矿业权评估是否真实、可信。
    除此之外，在适应“三资一体”过程中，我们还应该清醒地认识到，矿产资源的所有者是法定的政府机关，资源性资产（矿业权）的所有者是法定的矿业权人，资源性资本（登记注册矿业权）所有者是合法企业。我们行政执法机关承担着双重责任，即要惩治违反行为，又要维护合法权益，两者缺一不可，相辅相成。行政机关在坚持依法行政过程中，应与相关主管部门积极配合，密切联系，力戒不分青红皂白地把“三资”揽于自己怀中，既当所有者，又作产权人和企业股东，成为“三资一体”的全能主体，这样做既不利于树立政府的公信力，也不利于建立完善市场经济体制。