作为一个山地大省，云南山区面积占全省总面积的94%，而作为粮食和农产品主要产区的坝区面积仅占6%。随着工业化、城镇化不断加快，云南可供开发利用的坝区资源日益紧缺，耕保形势日益严峻，加快开发利用低丘缓坡，推动工业、城镇上山便成了最现实的路径选择。
“城在山中、山在城中、房在林中、人在绿中”，此前还模模糊糊的一个愿景，在这次云南全省保护坝区农田建设山地城镇工作会议上，一下子清晰起来。
面对“城镇上山”这个云南发展方向的历史性转折，人们既兴奋，又忐忑。
一次决定“战略转移”的会议
9月4日，一场雨打湿了洱海。包括云南省级各部门、各州（市）及各县（市、区）党政负责人在内的300多人，从四面八方冒雨赶到大理，参加全省保护坝区农田建设山地城镇工作会议。云南省委、省政府、省政协、省人大四套班子“一把手”全部出席，包括《人民日报》、新华社在内的50多家中央和地方媒体全程报道。
9月5日上午，等全体代表参观完大理市“保护海西、保护洱海，开发海东、开发凤仪”的“两开发、两保护”实践现场，天已放晴，七彩云南的蓝天和白云都鲜亮得耀眼。
下午，会议正式召开。偌大的礼堂座无虚席，后面加了好几排椅子，甚至走道里也坐了人。
“加强坝区耕地保护，引导工业和城镇建设上山，事关云南经济社会发展全局。”云南省省委书记秦光荣一语定调。
数据不言自明。云南山区占全省面积的94%，而作为粮食和农产品主产区、大多数市县行政中心的坝区仅占6%。随着城镇化的不断加快，全省10万平方公里以下的坝区耕地建设占用达30%。2010年，全省新增25万亩建设用地，其中近50%占用的是耕地。而目前，云南的城镇化率仅为36%，比全国47.5%的平均水平低11.5个百分点。
“‘十二五’、‘十三五’期间，云南肯定要进入工业化、城镇化加速发展的阶段，照这个速度占用下去，不到10年，云南将面临无优质耕地的局面！”秦光荣讲到这时，会场鸦雀无声。
“我们的经济发展，怎样才能转方式、调结构？对云南来说，切实保护坝区耕地，推动工业、城镇上山，就是科学发展、和谐发展、跨越式发展的抓手。”没有套话，抛开讲稿，秦光荣说。
谈到落实，云南省委副书记、代省长李纪恒说：“我们搞城镇化建设有‘三怕’。一怕不懂，二怕不学，三怕有权。”他建议干部们加强学习，并推荐了研究城市化的经典之作：保罗·诺克斯主编的《城市化》。
对云南“城镇朝着山坡走，田地留给子孙耕”的做法，国土资源部党组成员、总规划师胡存智给予了充分肯定：“我国山地、高原、丘陵占国土总面积的65%。2006年至2010年，我国新增建设占用耕地比例超过50%；2002年到2010年，耕地后备资源从1.1亿亩减少到8000万亩。目前，全国耕地总量不足18.26亿亩，已逼近‘红线’。当前，国土资源部正在推进低丘缓坡地综合利用试点，云南省的实践，对在全国推开这项工作具有很强的现实意义。”
此前的半年间，国土资源部高层领导密集调研云南。
部长徐绍史5月来云南时指出：要发展山地工业、坡地城镇，在保护耕地和生态环境的同时，积极拓展建设用地新空间。
副部长贠小苏8月在昆明强调，昆明市保发展、保耕地的任务比平原城市更加紧迫，希望昆明能积极探索城镇上山的土地节约利用方式，为全国提供经验。
国土资源部的明确支持，给云南省城镇上山战略吃了定心丸。经过反复调研、修改，终于在这次会前，云南省出台了《关于加强耕地保护促进城镇化科学发展的意见》。
《意见》的核心就是差别化的土地政策。
一方面，成倍加大占用坝区耕地的成本。《意见》规定，经批准的各类城镇批次和产业建设用地，占用25度以上劣质耕地的，不计入补充耕地范围；对占用1平方公里以上、平均海拔2500米以下坝区耕地的，按照所在区域新增建设用地土地有偿使用费的20倍额外征收耕地质量补偿费。有人算了一笔账：如果昆明的新增建设用地有偿使用费为每亩4万元，那么，占用这样一亩坝区耕地，就要多交80万元耕地质量补偿费。
另一方面，大幅降低利用山地成本。对使用未利用地的工业项目，土地出让金最低标准可按《全国工业用地出让最低价标准》的10%～50%执行；对在宜建山地开发建设配套水、电、路等基础设施的，免交新增建设用地土地有偿使用费。政府将把多收的耕地质量补偿费，专项用于农田保护和山地城镇基础设施建设，吸引工业和城镇上山。
“这个政策是八年酝酿，一朝颁布。此时实施，天时、地利、人和。”台下一个云南当地资深记者小声说。
一次颠覆观念的会议
9月6日，云南省国土资源厅厅长和自兴立即召开全厅各处室以及各州、市国土资源局“一把手”参加的贯彻落实会。会议现场，各州、市国土资源局局长踊跃发言，厅长不时插话点评，气氛很热烈。
“这次会议给我的触动很大，与以往的规划思路有了很大改变。”德宏州国土资源局局长肖利生刚一说完，和自兴进一步强调道：“这是一次颠覆观念、破解‘两难’的会议。从此以后，云南的经济发展与资源保护都有了出路。”
在“两开发、两保护”战略中尝到甜头的大理州国土资源局局长李福安连连点头：“保护坝区耕地，推动工业和城镇上山，确实让发展和保护各得其所。”
“从这一次会议向前看10年，向后看10年，就是一个十字交叉口。目标已确定，战略的成败与否决定于如何‘操刀’上。”盯着这一屋子云南国土资源系统负责具体“操刀”的关键人物，和自兴掷地有声地说。
“近5年来，我们已经用掉了270万亩的坝区耕地，其中70%是良田。照这个速度占用下去，我们赖以生存的良田和坝子就不存在了，我们民族的农耕文化就不在了，我们子孙后代的生存空间就不在了。”和自兴，这个纳西族的红脸汉子，连用了三个“不在了”，来形容当前云南发展之痛。
“那时我年轻的时候，第一次从山区下来，到了坝子一看，山清水秀，像世外桃源一样。现在这样的景色也还能找得到，但受到了严峻的考验。”今昔对比，在和自兴诗意的回忆背后，是深深的忧虑。
和自兴接着说：“我们的建设不能只盯住6%的坝区，而是要着眼于94%的山地。刨去80%需要保护的山地，如果能科学规划其余20%的荒地、坡地、宜林地，把森林包在小城镇中，有什么不好呢？这个空间巨大。”
李福安提醒道：“城镇上山一定搞好山地建设规划，地质调查一定要深入。从前，我们在海东搞建设，一下雨就垮，就是因为地质条件没有搞清楚。而且，工业用地不能再搞大开挖、大回填，要请专业的规划队伍来做。”
“对！地质调查不扎实，就是给自己脖子上套绳索。在山地利用上一定要合理分工、依山就势、先易后难地推进，千万不能一哄而上。一定要把未来的建设用地在哪里搞清楚，做成一本明白账。”和自兴说。
被特邀参会的云南省经济研究院院长段钢说起一段往事。从前，一听省里说要建设西南地区桥头堡，某地区负责人开口就要20万亩建设用地指标，立即挨了现在的省委书记、当时的省长秦光荣的批评。因为在云南，一搞建设就摊大饼、占良田的发展模式已经山穷水尽。
“这次会议的可贵之处，不在于我们从国土资源部要到了多少建设用地计划指标，而在于我们全省总结十多年来的经验教训，以新的思维、方式和理念，找到新的发展空间，迎难而上，坚决地走下去。”和自兴说。
一次向现实和自然的回归
仅从一个词组，就能体会云南人对优质耕地特殊的珍视。那就是：“良田好地”。这一个“良”，再并列一个“好”，其中热烈的感情色彩，让“优质”这个描述，倒显得过于理性和冰冷。因为这样的田地，在云南，是太美、太好，而又太稀少了。
云南的坝区，明媚温和，四季如春。肥沃的土地，一年三熟。春看小麦拔节、油菜花黄；夏种水稻、烤烟和玉米；秋播小麦、油菜、豌豆、蚕豆。吨粮田自是不必说，如果种菜，一亩地能落个五六万元。所以在云南的坝区征地，少则十一二万元，多则十八九万元，成本是很高的。就这样，征地时农民还是一百个不愿意。
“我们这些从农村出来的孩子，什么样的地，能产出多少，是知道的。看到坝区这么金贵的土地被大片占用，我的心也是会痛的呀！”玉溪市国土资源局局长黄太文说。
因为这样的土地，是能扳着指头数过来的。在整个玉溪市所辖的八县一区（红塔区），坡度小于8度、达到10平方公里以上的坝区，总共只有17个，以哈尼族梯田闻名于世的元江县，只占了一个。
除去抚仙湖等三大高原湖泊的水面，在玉溪，坝区面积仅占总面积的2.94%；山区绝大多数耕地，土壤质量差，窄小而零散。玉溪市国土资源局办公室主任王发荣说：“用我们民间的话说，就是‘一床蓑衣盖住三丘田’。还有人说，‘水牛犁田转不过身’。”
据元江县国土资源局地籍规划股股长金建华介绍，在元江，最窄的田只有50厘米，一米宽的田到处都是。这样的耕地，不要说农业机械化，就是灌溉都很困难。所以在云南的山坡上，大多是这样广种薄收、靠天吃饭的“望天田”。
为了生存，人们不得不在石漠化严重的地区见缝插针地开垦耕地。一次，云南省国土资源厅耕地保护处处长余忠在文山州考察石漠化土地整理项目，看到人们在石头缝里开垦耕地，深受触动。回去后，他写了一首诗：“家园本在顽石间，历经贫困苦难言。而今秉承愚公志，敢向石漠要良田。”真正了解云南境况的人读了这样的诗，一定都会心酸。
“我们小时候，村庄都建在山脚下，很少有占平坝地的。自家建房也都是选不好种的地。以前修公路都顺着山脚，可现在修高速路要求平、直、宽，直接从坝子里面穿过去。城镇村庄发展都转向交通方便的地方，就改变了过去靠山靠水的习惯。”王发荣分析道。
这种情形，并不只发生在云南。
早在2009年，在重庆举办的山地城镇规划建设高端论坛上，应邀出席的德国资深规划师莱纳·阿依塔说：“在古代，由于受技术水平与自然环境的限制，城市规划必须在大自然赋予的环境中谨慎地进行建设，恰恰形成了独特的城市形态。随着全球化浪潮，城市飞速发展，技术革命使一切问题变得不受自然控制，城市规划目标也被定为对经济、效率的执著追求，‘千城一面’的现象日趋严重。”
而云南所面临的，又岂止是远离自然之后，失去独有山地城镇风貌的问题！
“不瞒你说，前些年，由于城市建设规划围绕着交通要道沿线的坝区展开，造成山上年收入不到千元的玉米地成了基本农田，而坝区年收入几万元的好田好地，反而被当成了发展预留地。这次省委、省政府提出，要把基本农田归位到坝区来，促进城镇建设上山，这是真正从实际出发、实事求是思想路线的反映。”玉溪市市长高劲松诚恳地说。
“所以说，这两年我们之所以做了一些城镇上山的探索，不是说就有多么超前的觉悟，我们是被现实逼上山的。” 高劲松接着说。
一场必须要打的硬仗
在现实的“逼迫”下，从2006年开始，云南的大理、玉溪、腾冲、普洱、文山等地陆续开展了工业项目和城镇建设上山的尝试。
2006年，云南省委、省政府提出“推进大理滇西中心城市建设”的发展战略，其核心就是保护洱海西面的坝区耕地，加大洱海东面贫瘠山地的基础设施投入，引导城市布局由海西向海东转移。大理实践，被视为是从云南省委、省政府层面推动城镇上山的开始。
就在这一年，元江县决定把一个商品房项目建在坡地上。虽然土地平整的费用要高些，但如果占用坝区耕地，不仅征地成本高，而且失地农民会越来越多。这个从2008年开始建设的居住小区，成为元江第一个城镇上山的项目。
接着，元江县又把这个居住小区建设开挖出的320万立方米土石，回填到魁之果冲，又整治出建设用地280亩，建起了东南亚热带水果商贸城。通过这一挖一填，元江县少占了近800亩坝区土地。
声名远播的红塔集团，是玉溪市的纳税大户。2008年，红塔集团提出，要建两个大型烟叶仓储项目。企业当然想要坝区的地，交通方便、基础设施投入少。“但这些项目占地动辄就是上千亩，都来坝子里占地，几个项目就占完了。市委、市政府对这一点是看得很清楚的。”黄太文说。
玉溪市委、市政府领导亲自出面给企业做工作，劝红塔集团带头上山。最终，红塔集团决定投资18亿元“削峰填谷”，治理1024亩原来沟壑纵横、时常发生滑坡和塌陷的荒坡沟箐，建起了烟叶仓储基地。
玉溪人还充分利用山坡地的自然景观，建成山水佳园、尚易佳园、东方人家居住小区，被评为“2010中国房地产低碳人居十大最佳环境范例金奖楼盘”，形成了“房在林中、人在绿中”的特色景观。
通过政府积极引导，目前，玉溪研和产业聚集区，玉枕山、高龙潭、金钟山片区城市发展用地，玉溪师院、玉溪二职中扩建等公益用地，玉山城旅游项目用地等，共使用山坡地1.25万亩，兼顾了“保发展、保红线”，还调整了产业结构。
“虽然我们进行了一些初步尝试，但还没有形成系统的城镇上山经验。”高劲松表示，下一步，玉溪市将统筹国民经济发展规划和土地、城建、林业规划，根据资源环境禀赋，打破行政界线，在八县一市范围内进行产业布局，抓住这次云南经济发展方式大调转的重大机遇。
“这次会议思路很好，但实际操作中面临的问题很有挑战性。”黄太文一口气列了三方面问题：
首先是建设用地审批程序。省政府《关于加强耕地保护促进城镇化科学发展的意见》提出，对荒山荒坡利用可以实行先征后转。那么，现行的山地利用审批程序是不是也要相应改变？
其次是差别化的用地政策。城镇上山，占用的建设用地指标肯定比占平坝地多，容积率也要相应调低；使用未利用地要增加基础设施投入，就得给予更多的政策鼓励；要使用低丘缓坡，就得在疏林地、低效林地利用上给空间。
再其次是要打破用地界线。城镇要组团式发展，产业聚集区要投入大量资金进行基础设施建设，不打破乡镇、县区行政界线，就无法降低山坡地、未利用地的开发成本。
“面对众多挑战，城镇上山必定是一场硬仗。”黄太文说。
对城镇上山的未来，秦光荣提出了明确的目标：山水田园一幅画，城镇村落一体化，城镇朝着山坡走，田地留给子孙耕。
“云南的发展，希望在山、潜力在山、出路在山。”和自兴说。
彩云之南，你的未来，会是什么样？
有一个声音说，未来，在人们的心里。未来，在人们的手中。那么，请珍惜你手中的画笔。
|
