侯丹华 许 颖 王永亮
法律要点：
■虽然我国目前尚未制定统一的行政程序法，法律也未对政府信息公开的程序作出详细规定，但行政机关处理类似案件时，仍须遵循“正当程序”，不能简单认为“无立法规定即无程序要求”。
■行政机关法定职责的多样性决定了其负有相应的甄别义务，即行政机关接到当事人的申请后，必须首先对当事人申请的真实意图予以甄别，待申请人确认后，再作出相应的处理。
起 因
上海市甲村村民何某的房屋未办理过宅基地证。2009年,何某咨询时, 当地房屋土地管理所答复何某土地性质为集体所有。2010年，何某等人向区规划和土地管理局提出信访申请，要求明确土地性质。2010年1月5日，区规划和土地管理局作出书面答复，告知包括何某在内的 14人房屋所占用的土地性质为集体所有。2010年3月15日，区人民政府作出信访事项复查告知书，认定涉案土地未被征收，仍为集体所有。2010年11月16日，何某向区规划和土地管理局提出政府信息公开申请，填写了区土地局提供的政府信息公开申请表，要求获取自家房屋土地所有权性质的信息。2010年11月25日，区规划和土地管理局作出政府信息公开申请答复书，告知何某其申请公开的信息是必须经过分析加工后才能形成的，因此不属于政府信息，并于同日送达。何某不服，提起行政诉讼。
审 判
法院认为，区规划和土地管理局作为土地行政主管机关，既负有提供政府信息的职责，也负有具体承办确定土地所有权和使用权的职责。尽管何某是以政府信息公开的方式提出了申请，但区规划和土地管理局仍应当要求何某明确申请的内容，即其是要求区规划和土地管理局提供政府信息还是要求区规划和土地管理局履行确定土地权属的法定职责。作为土地行政主管机关，区规划和土地管理局对于自身的法定职责具有更加准确和专业的认识，理应在何某提出申请时及时沟通和释明，以利于其选择适合的获取信息的途径。区规划和土地管理局在未查清何某提出申请的真实意图的情况下即依据《政府信息公开条例》和《上海市政府信息公开规定》作出答复，在执法程序上具有明显的过错。同时，上述执法程序的错误也导致其适用法律的错误。故判决撤销区规划和土地管理局的答复。
法官看法
政府信息公开案件的审理具有特殊性。《政府信息公开条例》以及《上海市政府信息公开规定》等行政法规与地方规章的内容均偏重于实体方面的规定，而对执法程序规定不足。在《政府信息公开条例》中，仅第二十条涉及申请程序，第二十一条涉及答复程序。这种重实体而轻程序的立法模式在《上海市政府信息公开规定》中同样存在。立法现状造成了负有政府信息公开答复义务的行政机关各自为战，在程序方面缺乏统一的执法标准。
笔者认为，在法律未对政府信息公开申请答复行为的执法程序作出详尽规定的情况下，法院在司法审查当中应当遵循正当性程序原则，主动创设行政机关应当遵循的基本程序。基于我国行政程序的分散性，具体的正当程序只能由法官根据具体案情在个案当中归纳提炼而成。
——答非所问违反正当性程序。
职责的多样性决定了行政机关的甄别义务。随着服务型政府建设的不断推进，法律、法规或者规章不断赋予行政机关各项新的职责。以本案为例，区规划和土地管理局至少负有三项法定职责。首先，依据《土地管理法》以及《城乡规划法》的规定，负有土地的管理和监督以及城乡规划管理职责；其次，依据《信访条例》的规定，负有做好信访工作，认真处理来信、接待来访，倾听人民群众的意见、建议和要求，接受人民群众的监督，努力为人民群众服务的职责；最后，依据《政府信息公开条例》的规定，负有政府信息公开的职责。
行政机关法定职责的多样性决定了其负有相应的甄别义务，即行政机关接到当事人的申请后，必须首先对当事人申请的真实意图予以甄别，然后再作出相应的处理。比如在本案中，何某要求获取土地所有权性质的申请存在三种不同的合理解释。除了区规划和土地管理局理解的申请公开政府信息以外，还存在两种解释：一是要求其予以信访答复；二是要求其按照《确定土地所有权和使用权的若干规定》履行确权的法定职责。在何某申请意图不明确的情况下，直接依据《政府信息公开条例》和《上海市政府信息公开规定》作出答复是不妥当的。
——申请人确认是唯一的甄别标准。
申请行为是申请人作出的单方意思表示，因此要甄别申请人的真实意图，只能通过询问等方式要求申请人本人作出确认。由于行政机关职责的多重性和复杂性，申请人在选择申请类型时往往带有较大的盲目性，其所填写的申请表格也未必能够反映其真实的意图。在申请人意图不明确的情况下，行政机关应当通过谈话笔录等形式，将申请人的真实意图予以明确并固定下来。
同时，甄别申请人的真实意图只能由行政机关在作出答复前进行，法院在诉讼当中不应也无权再对申请人的意图进行甄别。因此，本案在最终判决时，并未要求行政机关在法定的期限内作出答复，而是仅仅撤销了被告已经作出的政府信息公开申请答复行为。是否再次作出政府信息公开申请答复行为，应由行政机关完成甄别程序后作出相应的处理。
——执法程序错误也会导致相应法律适用的错误。
在履行法定职责、信访答复、信息公开这三条公民获取信息的途径当中，区规划和土地管理局合法的答辩理由存在着较大的差异。比如本案中，其认为申请公开的信息是必须经过分析加工后才能形成的，因此不属于政府信息。这一答辩理由在政府信息公开诉讼当中是合法的，但其合法性又仅限于政府信息公开这一特定的诉讼类型当中，在履行法定职责或者信访答复所引发的诉讼当中并不成立。之前其已经通过信访答复告知何某涉案土地的性质为集体所有，即有义务保持前后答复的一致性。由于其始终未查清何某申请的真实意图，因此也就不可能准确地适用法律。
——正当性程序是对法定程序的必要补充。
《行政诉讼法》第五十四条规定，违反法定程序的，人民法院可判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出具体行政行为。但在本案中，所涉的行政法规和地方规章均未对行政机关甄别申请人真实意图的程序作出规定。那么，本案被告违反了法定程序吗？
笔者认为，《行政诉讼法》第五十四条所称的法定程序，并不仅限于法律、法规或者规章中所规定的程序。法院依据正当性程序原则所认定的行政机关应当遵循的程序，同样属于法定程序。我国并不存在统一的行政程序法，虽然法律分别对行政处罚、行政许可等行政行为作出程序性规定，但仍存在许多重要的执法程序尚未得到立法的确认。在立法缺位的情况下，不能简单得出“无立法规定即无程序要求”的结论。立法规定中的程序真空，可以由法院依据正当性程序在个案当中进行填补。
综上所述，尽管法律没有明确规定行政机关对申请人真实意图的甄别义务，但由于上述义务是行政机关作出准确处理的前提和基础，因此应当纳入正当性程序的范畴。本案被告在对原告提出申请的真实意图尚未查清的情况下即作出答复，则无论答复的内容如何，都因违反了正当性程序而应予撤销。
(作者单位：上海市高级人民法院 上海市金山区人民法院)
法律链接
正当程序原则
行政机关作出影响行政相对人权益的行政行为时，必须遵循正当法律程序，包括事先告知相对人，向相对人说明行为的根据、理由，听取相对入的陈述、申辩，事后为相对人提供相应的救济途径等。
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