持续提升“双保”能力 勇破“两难”局面 ——“双保”十人谈

上海督察局局长高向军

    双保工程是国土资源部党组为应对当前复杂多变的社会经济发展形势而采取的一项重大决策，现在双保工程已经成为国土资源工作解双重压力的品牌和重要平台，并且已经逐步走向了常态化和经常化。当前要认清形势，把握主线，充分发挥好双保工程保障和促进经济社会科学发展重要平台的作用。

    今年是“十二五”开局之年，今明两年也是各级政府换届之年。中央经济工作会议明确提出：要防止盲目铺摊子，上项目。但是从全国的情况来看，各地基础设施建设的力度非常大，城市建设和扩城的力度也非常大。东部地区向海洋发展的力度也非常大，围海造地、海岛开发等等。具体到上海督察局督察范围的华东五省市的情况来看，我们感到前所未有的发展动力，也感到了前所未有的调整压力。今年乃至整个“十二五”期间，五省市都处在一个发展动力和调整压力并存的阶段，短时间内两难的局面不会有根本的改观，当前双保的任务依然很重。我们所处的这个区域是东南沿海地区，是中国经济发展的火车头，也是全国改革示范区。希望五省市能够在此基础上充分利用双保这个平台，发挥各自的优势，勇当改革的先锋，争做转变用地观念的表率，争做加快机制创新的表率，争做促进科学发展的表率。在以土地管理促进经济转型方面，为全国其它省市创造更多的、更好的鲜活经验。

    去年，上海督察局对11个地市开展了例行督察，向五省市政府及国土资源部门下达了意见书13份，改进工作建议书5份。对督察中发现的违法违规用地情况，比较严重地区的党政领导负责同志也实施了约谈。对督察和整改工作的重要事项，我们也都以专报的形式报送国务院。今年，土地督察工作将毫不松懈的展开，持续不断的加强。今年上海督察局的工作，有四个方面的变化，一是例行督察的范围由国土资源系统扩展到国土资源领域，督察对象将进一步突出省级和计划单列市人民政府这个重点，实现对地方政府土地利用和管理行为的综合监管，开展对地方政府及土地管理有关联业务的政府组成部门的监督检查。二是实现对土地利用和管理情况的全程监管。围绕保障中央土地管理政策、耕地保护战略目标和宏观调控政策落实，例行督察将实现对土地审批、征转、供应、开发利用、执法和抵押融资等全程监管，突出对土地政策文件合法合规性，部、省合作协议，综合配套改革实验区和实施区域经济发展规划地区土地政策落实和制度创新情况的监督检查，积极开展土地利用综合评价。三是从严督促地方政府认真整改到位。对例行督察中发现的问题坚持既查处事又查处人的原则，通过多种手段严格督察，坚决纠正。四是充分发挥例行督察成果的效用，对例行督察中发现的问题将及时向国务院报送专报，并将通过联席会议等形式报送中央巡视组办公室。

   国家土地督察机构和地方政府以及国土资源管理部门的站位虽然有所不同，但是我们的工作目标及中央和国土部对我们的要求是一致的，都是要做好“双保”、破解“两难”，上下联动，形成合力，共同推进保障和促进科学发展土地管理新机制的健全完善。

    一是以土地督察为共同手段，共同维护好地方的土地管理良好秩序。我们开展土地督察的目的，主要是维护地方良好的土地管理秩序，使土地管理制度的改革创新能够坚持正确的方向，能够有序的推进，做好既维护好国家利益，又发展好地方经济，还要维护好群众权益。土地督察机构的工作重点是监督省级人民政府、督促市县对问题进行整改。我们主要是依靠省政府对基层实施更有效的管理。在这方面双方需要进一步的加强合作、加强配合。

    二是以联合调研为共同抓手，共同推进土地管理新机制的完善。本督察区域是全国土地管理精细化水平最高的地区之一，也是全国土地管理鲜活经验不断涌现的地区。因此我们应加强联动，共同探索差别化政策的细化、实化和具体化，及时把好的经验做法总结归纳出来，及时将好的经验做法转换成可操作性强的政策建议。通过联合调研，及时的将当前的热点、难点问题，特别是可操作性强的意见和建议报部，加快推进土地管理新机制的健全完善。我们非常期待与五省市的政府和国土资源管理部门一道，共同努力使华东地区出更多正面的声音，出更多成功的经验。  

    把双保工程作为推进科学发展的重要平台

上海市政府副秘书长尹弘

   “双保工程”是着眼于经济发展大局和应对经济形势变化的重要举措。当前上海市正处在改革发展非常关键的时刻。一方面，上海市加快推进转型升级，要从以往以“重化”为主，逐步向后工业化时期以信息现代服务业为主，凸显金融、贸易、航运中心城市的形象；另一方面，要大力推进高新技术产业的集聚，形成要素、人才集聚的高地。这些都需要大量的土地供应，而我们在土地利用可持续发展方面存在一些薄弱环节。

   “盘活存量”是非常好的举措，但是因为涉及到很多原有的利益和历史的因素，在实践中还是举步维艰。我们认为，要解决这个问题，一是要加深认识，二是要有举措。市政府提出，要把开展“双保工程”，作为检验国土资源成效、推进科学发展的重要平台，并特别强调要整合节约用地，强化耕地保护，推进执法监察等多种手段，以推进我们的工作。一方面要改革创新；另一方面要严格规范、加强指导、加强管理。

    上海国土资源工作虽然取得了积极的成效，但仍然面临着一些困难、问题和矛盾。特别是随着四个中心和国际现代化大都市建设的加快和推进，土地资源对经济社会发展的硬约束更加显现，耕地保护压力持续加大，耕地占补平衡难度不断加强。近年来政府加强了政策、业务、资金各方面的支持力度，为我们推进和落实各项工作奠定了坚定的基础。下一步，希望国土资源部和上海督察局继续支持我们的工作。今天会议的精神、要求和意见，我们将带回去贯彻落实好，同时把兄弟省市好的经验学到手，在下一步工作当中加以体现。

         扎实推进落实双保工程任务，努力服务地方经济发展和民生改善

浙江省政府副秘书长冯波声

    国土资源部今年继续开展保发展、保红线工程2011年行动，这是贯彻落实中央最严格耕地保护制度和最严格节约用地制度，服务地方经济社会发展和民生改善的一个重要举措，对各地“十二五”开好局将起到重要的保障作用。

   浙江省为推进落实双保工程的任务，开展了一些工作。一是围绕贯彻执行最严格的耕地保护制度，坚守耕地红线。二是围绕推进实施“十二五”重大发展战略，加强土地运用调控，保障科学发展用地。三是围绕保障和改善民生，加强保障性安居工程建设。四是做好2009年度执法问责工作，严格责任追究，推进土地执法长效机制建设。

    今年上海督察局对嘉兴、丽水开展了例行督察，发现了不少问题，我们深感责任重、压力大。下一步怎么样抓好整改？这确实是一个大的事情，要认真抓好例行督察的整改。浙江省将按照这次会议的要求，并学习借鉴兄弟省市好的做法，继续做好“双保”工作。重点抓好以下几点：一是以服务重大项目为重点，进一步做好保障发展工作。加大对重点建设项目用地报批的服务力度，减化审批程序，确保项目用地得到有效保障，促进全省经济持续健康发展。二是以加强造地工作为抓手，牢固树立耕地保护的责任意识。最近准备发一个造地方面的政策性意见，还要专门开一次“怎么样造地的现场会”，进一步部署这项工作。三是以土地例行督察为契机，进一步做好工作。认真对照上海督察局对我省例行督察发现的问题，进行分类整改，进一步规范征地拆迁管理工作，切实维护群众的合法权益。 

地尽其力，物尽其用，科学配置土地资源

福建省政府副秘书长林依标

   “双保工程”以保障和改善民生为出发点和落脚点，坚持最严格的耕地保护制度和实行最严格的节约用地制度，主题鲜明、针对性强、重点突出，已成为作用强大、影响广泛、名声响亮的好品牌。最近，我们新到任的苏省长对土地管理工作做出了指示和要求，强调土地管理要“遵循规划，有序释放，依法运作，注重效益”，这个“效益”就是双保工程，其内容就是，要有能够支持福建经济社会发展的土地和矿产资源的支撑，能够保障福建3600万以及外来人口的口粮的支撑。要节约、集约用地。这个效益实际上也是国土资源部提出的“双保工程”的重要内容。科学发展，地尽其用，应当说是“双保工程”的一个很重要的落脚点。

    今年是“十二五”开局之年，各地都面临难得的发展机遇，建设用地需求急剧增加，保护耕地压力空前加大。“双保工程”应在最有利于节约集约利用土地的关键问题上着力，在最能保护耕地红线的作为的空间中着手，积极采取切实可行的措施，完善批地、供地、用地、管地各个环节，做到地尽其力，物尽其用，充分利用土地，科学配置土资源。积极采取切实可行的措施，完善批地、供地、用地、管地各个环节，做到地尽其力，物尽其用，充分利用土地，科学配置土资源。具体应把握几个环节：一是落实项目，做到有批地必有供地；二是清查闲地，做到有供地必须用地；三是突出集约，做到有用地必不浪费；四是加强监管，做到有用地必受监督。

    地尽其力，物尽其用，就是要节约集约用地，充分利用土地资源，科学配置土地资源，让土地的功能得以完全发挥，注重提高土地承载发展的经济社会综合效益，做到一点都不浪费。每一种土地都有它最佳的利用方式，如何科学的利用地尽其利，在这一点上值得认真研究。

 以“双保双服务”为平台   推进“六个加快”战略顺利实施 

宁波市政府副秘书长俞钢

    国土资源部《保发展保红线工程2011年行动方案》下发后，全市国土系统以“双保双服务”行动为工作平台，坚持资源节约优先，统筹保障保护关系，认真履行部门职能，攻坚克难，改革创新，全力推进市重大项目会战攻坚用地报批，推动“六个加快”战略顺利实施。一是做好重特大项目空间对接工作，做好项目用地报批及供地工作。二是扎实开展耕地保护目标责任制落实、永久性基本农田划定等各项基础性工作。按照“主体明确、责任明晰、考核激励、监督制约”的要求，探索构建以政府为责任主体、部门联动监管、社会广泛参与的耕地保护共同责任机制。三是积极探索国土资源管理“三个新机制”、搭建国土资源管理“三个新平台”，努力以机制和平台创新推进效率提高和形象提升。

    宁波市国土资源工作面临的困难。宁波临港工业大项目比较多，处于交通枢纽的位置，而宁波本身土地就非常少，土地供需矛盾非常突出。耕地占补平衡的压力也越来越大，因为后备资源开发利用基本上达到了极限。国土资源执法建设手段还不够有力，总的来说执法监察环境在好转，但是重大项目的违法和一些基层政府的违法现象有时候还比较严重。查处、执法还不能够完全到位，执法手段还不能适应当前违法用地的一些新情况。

    下阶段将重点做好以下几方面工作：一是充分利用好建设用地。海洋经济将作为我市经济发展方式转型升级和“六个加快”的重要突破口，要把海域这篇文章做好、拓展我们发展的空间。二是加大农村土地综合治理的力度。在完善农村村庄规划和中心村规划的基础上，进一步加强政策研究，完善政策体系，推进城乡建设用地“增减挂钩”试点工作，提高农村土地节约集约利用的水平，努力营造农村得发展，农民得实惠的多赢局面。三是努力实现耕地占补平衡。四是进一步加强完善土地节约集约政策。目前已经在调研，起草了文件，准备进一步征求各县市区和有关部门的意见以后6月份出台。五是重视土地信访和执法检查工作，维护社会的稳定。

     保发展保红线   三个细化三个优化 

上海市规划和国土资源管理局副局长胡俊               

    围绕双保工程“惠民生促进科学发展，守红线坚持数质并重”的行动主题，制定了行动方案。今年以来，加强土地利用计划管理调控，把保护耕地和保障发展、稳增长和调结构、积极主动服务和严格规范管理有机结合起来，保持合理的土地供应规模。新增建设用地计划，按照“统分结合、保障重点、兼顾一般”的总体思路统筹安排，以供给引导需求。“保发展和保红线”的工作，体现在三个细化和三个优化。保发展：细化计划、细化供应、细化市场的监管；保红线：优化规划、优化耕地占补平衡、优化国土执法。

    在“细化计划”方面，2011年保持政策的连续性和稳定性，把稳增长和保结构有机结合起来，保持合理的土地规模。世博会是上海土地供应计划的一个分水岭，世博会之前我们的土地供应计划中基本上是40%是基础设施，40%是产业用地，20%是经营性用地。从去年开始变成了三个三分之一，三分之一是基础设施、三分之一是产业用地、三分之一是保障房和经济适用房。注重统分结合，进一步创新土地出让管理办法。在“优化工作”方面：一是优化规划。把产业区块进行收缩，把大型社区提前落实好，把上海的基本农田走廊和生态空间结合起来。二是耕地保护。切实要求整理复垦。三是土地执法监察。今年以来我们把违法用地数量和分配农转用地计划联动，使违法用地面积下降了25%。

    探索产业园区和工业园区的评估和绩效考核制度，对于经依法批准的工业项目（含新建、扩建的建设项目），研究竣工投产后的项目评价考核制度，加大批后监管力度，建立相应的奖惩机制。同时，以开发区和区县为单位，定期开展土地利用的绩效评估，将评估结果作为调整各类用地定额标准以及制订下一年度土地供应计划的重要依据。

双保双服务 保障和促进科学发展

 浙江省国土资源厅副厅长马奇 

    浙江省在推进双保双服务行动落实中，迅速行动，抓好工作部署。突出重点，抓好中心任务的推进。积极服务转型升级保障科学发展，开展服务重点项目建设专项行动，在用地计划、征地工作、占补平衡、土地供应、矿产资源等各方面落实具体保障措施，主动服务海洋经济发展示范区建设。积极做好土地利用总体规划与示范区规划的相互衔接。极实施差别化土地供应和利用政策。研究制订存量低效土地加快流转政策，消化利用批而未供土地，缓解土地供需紧张矛盾。推进耕地垦造，严格保护耕地，服务民生改善，促进社会和谐，深入开展节约集约用地专项工作，提高资源利用效率。

     浙江土地供需矛盾十分突出，补充耕地后备资源严重不足，占补平衡成为制约项目落地的一个主要的难点问题。我们要实现耕地占补数量上的平衡，还要达到质量上的平衡，但同时又与林地、海域滩涂方面的有矛盾，这些更加剧了耕地占补平衡的困难。浙江省新一轮规划的允许新增建设用地空间已经严重不足。在统筹创新社会管理方面，规范国土资源秩序又对国土管理工作提出了新的挑战。一方面，违法问责的力度加大，与违法反弹并存的态势，要求我们继续保持土地执法的高压态势，坚决落实拆除整改复垦的任务，维护国土资源秩序；另一方面，履行国土资源管理职能过程中，有一些看似简单的矛盾往往容易激化。还有政策的统一性和地方的差异性，导致基层改革创新实践缺乏有效指导。

    下一步将积极为海洋经济和国际贸易综合改革试点做好服务保障，积极做好四大建设、现代服务业和新农村建设的资源要素保障工作，推进经济社会和统筹城乡发展，积极做好保障性住房的土地供应，保证中央调控政策的全面贯彻落实，推进节约集约用地工作，提高单位建设用地产出水平，加快存量土地盘活，推动经济转型升级和经济发展方式的转变。深入推进耕地保护工作，坚守土地红线。

突出工作重点，全力推进双保工程

福建省国土资源厅副厅长叶敏

    福建省制定了保发展保红线2011年行动方案，并认真抓好落实。围绕惠民生、守红线的主题，充分利用宣传阵地开展双保宣传活动，努力形成全社会理解、关注、支持配合双保工程氛围。将双保工程跟国土资源的各项业务工作紧密联系在一起的，不搞两张皮。取得明显成效：不断拓展政策空间，用地需求得到有力保障，规划编制和实施管理全面推进，平潭综合实验区“三规合一”工作有序开展。耕地资源得到有效保护。完善了耕地保护目标责任制，省政府与设区市政府签订了2011年耕地保护目标责任书，经省政府授权，厅对各设区市人民政府国土资源目标责任和耕地保护进行了考核。节约集约利用水平进一步提高，加快推进旧城镇旧厂房旧村庄改造，福州、厦门、漳州、龙岩、三明等地已经开展调查摸底，结合“退二进三”要求，确定了一批重点改造项目，以点带面，深入推进改造工作。保障性安居工程用地做到应保尽保，执法监察工作不断加强。

    下一步，我们将加强规划统筹，强化规划引导作用，建立规划管理的信息系统；主动服务，有利保障合理用地的需求；坚持一手抓保护耕地红线，一手抓保障一些项目的用地；严格保护确保耕地数量和质量；依法行政，努力打造和谐的国土健全建设用地动态监管，依法依归依程序审批。积极配合国家土地督察上海局开展的土地例行督察，认真做好相关整改的工作。

    希望进一步加大对“双保工程”的宣传力度，持续宣传“双保工程”的意义和成效，多交流“双保工程”工作的经验。建议双保工程要选好平台，注重特色，打响品牌。双保工程不能是一个箩筐什么都往里装，要有响亮的、有实质性的抓手，推进双保工程的全社会的认可度。

        在经济转型中推进节约集约利用土地 

宁波市国土资源局局长柴利能

    近几年国土资源系统以“双保工程”为主线，坚持“积极主动服务、严格规范管理”的工作方针，践行高标准、严要求、快节奏的作风要求，确确实实取得了很大的成效，工作中也积累了许多好的经验。宁波市落实双保工程强化了“服务6个加快”。主要的是服务加快现代都市圈的建设、加快现代港口物流建设、加快产业转型升级、加快宁波智慧城市建设等等。土地问题是一个非常复杂的社会问题，它密切关系到老百姓的切身利益，社会的稳定。

    在土地工作当中保民生也是双保的内涵之一，从土地征用、信访处理及土地收益的分配等等都涉及到重大的利益调整和政策问题。

    在经济转型升级过程当中要确保重大基础设施项目和重大产业项目的用地保障，要有实实在在的明确的保障的措施，现在，土地利用总体规划的控制和年度计划的管理在实施过程当中矛盾非常突出。要认真研究“差别化的政策”如何真正的实行。宁波今年的固定资产投资2200亿，一般每年土地利用年度计划的60-70%用于基础设施项目，很少用于产业项目。年度计划的要求和区域的发展；发展的阶段、发展的规模是不是真的吻合？是不是真的找到了平衡点？计划不足的问题很严重。由于利益的驱动对项目又没有直接的压缩办法。在这种情况下，如何真正做到保障科学发展、保障转型发展的要求，怎么样体现有效保障，这就要实现科学的差别化政策，避免简单化的管理模式。在经济发展方式转变的过程当中，沿海地区也确实客观地认识到土地不能粗放利用，要在科学发展观的指导下，推进土地的节约集约利用。 

         依法依规保障发展 节约集约保护耕地

厦门市国土资源与房产管理局局长林长树

    厦门市把推进双保工程和福建省部署的“打好5大战役”和“大干十二五开局之年”以及“庆祝厦门特区建设30周年”活动紧密的结合起来。2011年双保工作目标，一是严格规范执行土地调控政策，科学编制年度土地利用和供应计划，充分发挥土地供应对房地产市场的调控作用，满足保障性安居工程用地需求；二是积极制定农田保护和土地整理相关政策，建立健全耕地和基本农田保护制度；三是坚持耕地数量质量并重，稳步推进农村土地综合整治，积极拓展补充耕地途径；四是初步建立开发区土地集约利用评价信息系统，努力提升节约集约用地管理水平五是强化土地执法工作，完善土地执法监管长效机制。

    目前，工作取得一定成效。认真编制年度土地利用计划和供地计划，切实做到保障性安居工程用地应保尽保。认真制定房地产市场调控政策，初步遏制了房价过快上涨势头。制定土地开发整理新政策，创新基本农田保护新模式，推行耕地资源综合利用新举措。积极贯彻国务院《国有土地上房屋征收与补偿条例》，出台了厦门市国有土地上房屋征收与补偿实施意见和厦门市集体土地上房屋征收与补偿安置暂行办法。调整征地补偿标准，提高幅度在10%-30%之间，理顺了工作机制。出台了地下空间开发利用管理办法，加大土地供应力度，组织开展开发区土地集约利用评价信息系统建设工作，力促开发区土地集约利用，实现精细化管理。积极部署卫片执法检查，落实上海督察局要求，开展土地督察整改。组织开展推进和谐征地拆迁工作和进一步促进工业园区土地节约集约利用两个课题调研，破解国土资源管理难题。