“心中怀念农桑苦，耳中如闻饥冻声。”2月19日，当我们伫立在洛阳白居易故地的碑林，静心体味这两句诗时，头顶飘洒着久旱后迎来的第一场春雨，心中充满感怀。
这两句诗，在国土资源部部长、国家土地总督察徐绍史不久前给河南省委常委、洛阳市委书记连维良、市长郭洪昌的信中被引用。
两个多月前，国土资源部先后就第八次卫片（2006年10月至2007年10月时段）执法检查中的突出问题，两次约谈九个地市政府的主要领导。约谈引发了洛阳市委市政府的巨大震撼。凭着化危机为机遇的决心与勇气，在频频的紧急会议和一系列摧枯拉朽的土地执法行动之后，连维良和郭洪昌联名致信徐绍史部长，“变压力为动力，变被动为主动；依法依规严肃处理，整改到位；进一步健全完善土地执法监管长效机制，确保最严格的耕地保护制度、最严格的节约用地制度贯彻落实。”
徐绍史部长随即回信，充分肯定了洛阳市委市政府坚决整改的决心和迅速行动的勇气。并强调，在当前“两碰头、一忧虑”的严峻形势下，必须全面有效地发挥地方政府和国土部门管理土地和保护耕地的共同责任机制，“扩内需保增长是我们的共同责任；严守18亿亩耕地红线同样是我们的共同责任”。
在信的末尾，徐绍史动情地写道：“记得白居易墓前有一副对联：‘心中怀念农桑苦，耳中如闻饥冻声。’时代不同了，但在土地问题上，我们应比古人有更强烈的危机感，更强烈的责任感。”
作为曾经的整改城市，洛阳又何思何想？在当前拉动内需保增长的关键时刻，洛阳做了什么，还准备怎么做？为此，国家土地总督察办公室和本报联合派人赴洛，开始了问计洛阳市党政领导的思考之旅。与连维良的交谈，让我们对洛阳经济发展与土地管理的轨迹作了清晰回望；洛阳市党政领导对国土资源工作的高度重视和亲自谋划，令我们对未来国土资源管理大业充满信心。
变观念——
“破解‘两难’，首要的是改变思维惯性。惯性的力量非常强大，转变观念，我们还有很长的路要走。”
“‘两难’的确难。”连维良直入主题。“作为地方党政领导，一方面，保增长保发展，没有空间不行，发展慢了老百姓也不接受；另一方面，大量占用耕地又必然会对长远发展构成威胁。既要加快发展又要合理用地，说起来容易做起来难，不是认识不到位，而是操作层面不知如何运作。”
随着自身产业技术的转型、提升和市场份额的扩大，洛阳前些年积累的产业发展能量正在集中释放。如重型重机，一年产量只有七八十亿元，订单却有300多亿元。这样的企业需要改造、扩建，用地需求很大。骨干企业把有限的指标用完了，就造成一些县级项目批下来却无地可落，落地几乎就违法。
但是，在连维良看来，人们的思维惯性更是导致用地形势紧张的主要因素。“前几年的经济快速增长期，土地使用量很大，而国家对土地管理还在探索之中，相关的制度政策执行还不尽严格科学，各地几乎都出现了未批先占、批少占多现象。许多人因此形成了惯性思维，直到现在，仍然认为这是解决问题的办法。”
观念的转变需要推力。2008年，15号令的宣传在河洛大地掀起了热潮；而六部门联合开展的国土资源法律知识县乡村宣传教育培训，在基层反响强烈。“基层普法最关键，这是真正地夯实基础。”
反思第八次卫片执法检查发现的突出问题，洛阳市痛定思痛，坚决整改。市委书记一年对国土工作的重要指示达到184次之多；市委常委会、市政府常务会议，每月两次专门研究土地问题；市政府办公室建立了土地利用情况周报制，每周把最新的土地报批、利用、执法监察等情况，提供市领导决策参考。一系列制度建起来了，落实到雷厉风行的行动上，成效初显。
据洛阳市对2007年10月到2008年10月（第九次卫片执法检查时段）初步督察统计，全市土地违法案件同比减少了60%，违法用地面积减少了65%。
促服务——
“不能因服务不周而制约经济发展。国土资源部门把该保障的都保障了，就可以理直气壮地抓违法违规。”
“三年用地早知道。”连维良说，这是被逼出来的作为。“用地形势紧张，观念扭转尚待时日，我们要求国土部门上门服务，主动服务。对符合国家用地政策、产业政策的项目，及早地帮它申办手续，不能因为土地环节而制约它。”连维良说。
“如果大门畅通，大概没人愿意翻窗。国土部门要管地，首先要自己服务好。”连维良认为，国土资源部作了很好的表率。国家拉动内需政策出台以后，国土资源部迅速拿出了既积极主动服务又严格规范管理的24条，内容涉及规划修编、土地指标、审批效率等方面，非常及时。“国土资源部把该保障的都保障了，就可以更理直气壮、底气十足地抓违法违规了。”
在服务为先的意识主导下，洛阳市编制了未来三年滚动发展用地计划，突出超前服务。市国土资源局对全市未来三年内433个拟上项目用地情况进行了摸底排队，结合土地利用总体规划修编和年度计划管理，编制了用地方案。
未雨绸缪。计划超前和服务超前，使洛阳在此番拉动内需中尝到了甜头。在中央下拨的千亿资金中，洛阳市争取到了4.6亿元，分解到100多个项目。这些项目一般都在规划内，而且一些大项目，如洛阳飞机场扩建项目、洛阳到栾川的高速公路项目、洛阳到偃师的快速通道项目，早就纳入政府的计划盘子，进入报批程序，很快就获批。“保障内需建设项目，土地不成问题。”
深挖潜——
“一方面用地指标有限紧缺，另一方面土地低效利用，不合理占用相当严重。解决的路径只有一条——集约、挖潜。”
每年拿出500万元，对标准厂房建设先进县（市、区）进行奖励，是洛阳市政府对节约集约用地的激励政策。《关于严格保护耕地节约集约用地，保障科学发展的意见》已作为市政府今年2号文件下发。
围绕着工业用地的集约挖潜，洛阳市首推多层标准化厂房的建设，并给予用地、项目审批、税费减免、资金奖励等优惠政策。工业集聚区在编制区域发展规划时，必须规划一定面积的标准化厂房区，制定具体建设方案。凡符合要求的电子电器、生物工程、软件工程、服装加工、仓储、物流配送等无污染项目必须进入标准厂房。
据统计，洛阳市已经建成标准化厂房278万平方米。其中，洛阳市高新技术开发区已建成4～6层标准化厂房区5个，20余万平方米的建筑面积，入驻了近600家企业，平均容积率1.74，土地每亩年产出800多万元，是一般单层厂房土地产出的2.43倍。
此外，该市还严格审核工业项目用地指标。规定在工业项目用地内不得建设成套住宅、培训中心、专家楼，办公等配套设施用地不得超过总面积5%，除特殊要求的行业，绿地率不得超过15%，三年来共核减不符合指标的用地12.7公顷。
“三项整治”是洛阳市节约集约用地的又一亮点。2008年，洛阳市共完成三项整治项目287个，面积1617.62公顷，新增耕地1488公顷，超额完成了省下达的2万亩“三项整治”目标，为此获得省奖励建设用地指标1400亩。
严监管——
“解决国土资源问题可能超出国土部门的权限，必须由党委政府调动力量来共同解决。”
反思土地执法过程中的问题和现象，连维良意识到，单靠国土部门一家管地、单兵作战力量有限，一个违规项目，往往会涉及建设、规划、工商等多个方面，必须由党委政府出面，调动相应的资源和手段才能解决。加强土地执法监管，唯有依靠共同责任机制，同时突出政府的主体责任。连维良认为：“领导重视要体现在你要为主管部门提供或创造一切必要的条件和手段。”但同时，市委、市政府对国土部门有严格而明确的规定和要求：第一，坚决不允许你发现不了违法用地问题；第二，坚决不允许你解决不了问题又不报告。作为国土部门，发现问题、报告问题是本职，但要解决问题，有时可能会超出国土部门的职能权限，必须由党委政府调动力量来解决。
2007年10月10日，第八次卫片检查结果甫出，洛阳就在全国率先成立了国土资源警察支队，尝试探索建立国土资源与公安警察联合执法机制。目前市辖6个县（市）都成立了国土资源保卫警察大队，有70余名公安干警专职从事国土资源执法监管工作。“一年实践下来，效果非常好。”市国土资源局副局长赵立争说。“有保卫警察队伍和我们系统的监察队伍同巡查、同办案，行政、刑事两种执法手段有效衔接，执法效率明显提高，让人头疼的调查取证难、制止难、执行难等问题都解决了，国土资源执法环境大为好转。”
从今年开始，洛阳市还建立了各级政府违法用地逐级报告制度，乡政府一周一报县政府，县政府一月一报市政府，确保政府及时掌控违法用地动向。此外，群众可以通过信函、电邮、市长热线等形式进行国土资源违法案件举报，一经查实，对举报人给予现金和物质奖励。
加之15号令的催促和激励，政府负总责的土地管理共同责任机制，在洛阳已显示活力……
拓改革——
“面对现行体制，要研究土地审批制度，将指标的严肃性、政策的严肃性和审批权限的灵活性相结合。”
当下土地管理，最头疼的有两大问题。连维良直言不讳。
“一是用地的结构性矛盾。用地指标与项目落地的规划不对应。二是审批办法大有研究改进的空间。一年集中审批一次计划指标、基本农田国务院审批等，这是管得细，但更要考虑管得住、管得好。”
在今年初的全国国土资源厅局长会上，徐绍史部长在工作报告中提出：“加快土地审批制度改革，改革不能给今后总体改革设置障碍，改革应该权责一致，权放下去，责也要放下去，监管要匹配，要跟上去。”连维良对此非常认同，“越是手中无权，越会肆无忌惮。而权力越多，责任也就越重。”
“当前拉动内需很可能出现新的两难选择。按现有办法，一些拉动内需的项目可能审批不下来，地方可能会有所突破。这对国土部门是两难。不问责，它是违规用地；问责，它又是为了拉动内需。结果可能是给予一定的宽容。这又逼着地方领导赌一把。”
“更现实的问题。有些拉动内需项目落不到规划圈内，因为规划的科学性、预见性不够；还有一些项目是由市场决定的，而市场千变万化。比如石油价格高时上些甲醇项目，但现在市场变了，就要转换项目。而现有的审批机制都行不大通。”
连维良认为，应根据新情况加紧研究对策，比如土地审批，应当实行不同情况下不同审批权限的办法。指标的严肃性、政策的严肃性和审批权限的灵活性结合起来，才更有效力。要考虑到特殊情况下“此路不通”的另类解决办法。
保障发展与保护资源的“两难”，已经伴随并还将伴随中国经济改革发展的历程。求证洛阳的国土资源管理之路，或许会对我们破解“两难”、破解“两碰头一忧虑”带来不一样的启示。（本报特约记者 秦晓燕 本报记者 张 晏）
