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| 中国刑事法律网 2009-1-19 来源： 编辑： |
根据宪法和行政法的传统理论，国家的行政权只能由行政机关及其公务员行使，行政处罚权作为行政权的重要组成部分，它是对当事人的人身权和财产权作出的不利处分，从维护当事人的权益着眼，更应该由行政机关及其公务员来行使，因此，行政处罚法把行政机关实施行政处罚作为一项原则加以规定。但是，在现代社会，由于社会的迅速发展和社会关系的复杂化，国家干预社会生活的深度和广度都在加强，行政管理范围在日益扩大。
虽然在政府行政管理职能扩张的同时，行政机关及其公务员的数量也相应地膨胀，但仍然赶不上行政管理的需要，同时，行政管理专业性、技术性的日益加强，行政机关的已难以满足行政管理的现实需要，而且，由于编制和经费的限制，行政机关和公务员的数量也不能无限制地扩大。因此，行政处罚法规定，“法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织可以在法定授权范围内实施行政处罚。”除了行使外部行政管理职能的行政机关拥有行政处罚权外，经法律、行政法规、地方性法规授权的具有管理公共事务职能的组织也可以行使行政处罚权。
行政处罚权的授权，是指法律、行政法规将某些行政处罚权授予给非行政机关的组织行使。经过授权，该组织取得了行政处罚的主体资格，可以以自己的名义独立地承担因行使行政处罚权而引起的法律后果。授权的直接后果是被授权的组织取得行政主体资格，具有行政机关的地位。因此，授权必须慎重，行政处罚法把行政处罚权的授权限定在法律、行政法规、地方性法规授权的范围内，规章不得授权非行政机关的组织实施行政处罚，从授权的规范性文件的位阶上加以控制，体现了行政处罚权授权的严肃性。
组织一般不具有行政管理职能，当然不享有行政处罚权。作为一项公权力，行政处罚权授予给组织行使，必须符合一定条件才具有法律效力。
第一，主体条件。从主体上来说，行政处罚权的授权主体必须是特定的国家机关。行政处罚法规定行政处罚的授权由法律、法规规定。因此，行政处罚权的授权主体必须是享有法律、行政法规、地方性法规制定权的国家机关，即全国人大及其常委会、国务院、省级地方人大及其常委会、省会所在地的市和国务院批准的较大的市人大及其常委会。由于规章不能授权，因此，享有规章制定权的国务院部、委员会以及省、自治区、直辖市人民政府和省、自治区人民政府所在地的市人民政府以及经国务院批准的较大市人民政府也不能授权组织实施行政处罚。
第二，内容条件。从内容上来说，被授出的行政处罚权应是共有权力而不是专有权力。共有权力可以由几个机关享有，具有可转让性。而专有权力只能由某一特定机关行使，具有专一性和不可转让性。如行政拘留等限制人身自由的行政处罚权，就是公安机关的专有权力，不能授权组织实施；违反审计法律、法规的处罚权是审计机关的专有权力，也不能授权组织实施。
第三，必须授权给具有管理公共事务职能的组织。处罚授权是行政处罚权的转移，经过授权，被授权者就取得了行政处罚主体资格，能够以自己的名义实施行政处罚，并承担相应的法律责任，因此，授权的对象必须严格。组织作为履行一定社会职能的集合体，它具有相应的机构和人员，一般应具有法人资格，作为社会活动的主体，具有相应的责任能力。所以，行政处罚的授权的对象应是组织，个人不能成为授权的对象。但是，组织的范围非常广泛，从一般意义上讲，它不仅包括含行政机关在内的所有国家机关，还包括社会团体和企业、事业组织，并不是任何组织都可以被授权行使行政处罚权。因此，有必要对这里的“组织”作出限定：首先，这里的组织不包括国家机关。因为国家机关根据宪法和组织法的规定，不同国家机关行使不同的权力，权力机关行使立法权和监督权；人民法院行使审判权；人民检察院行使检察权；军事机关行使军事指挥权。不同性质的国家机关履行不同的职权，不能通过法律、法规的授权改变宪法和组织法的权力分工。因此，不能将行政处罚权授予给其他国家机关行使。
其次，这里的组织也不包括行政机关。因为行政处罚权是行政机关的概括职权，法律、法规将某一项具体的处罚权赋予特定行政机关行使，属于行政权的正常分工，不是这里的授权。
最后，作为被授权行使行政处罚权的组织必须是具有管理公共事务职能的组织。在除国家机关以外的组织中，根据组织成立的目的不同，可以分为社会团体组织、事业组织和企业组织。社会团体是指正党、工会、共青团、妇联、各种学会等组织；事业组织是指从事某项社会职能，不以盈利为目的的组织，如学校、医院、各种科学研究机构等；企业组织是以盈利为目的的组织。根据行政处罚法的规定，不论是什么类型的组织，只要具有管理公共事务职能，就可以被授权行使行政处罚权。
在我国，社会团体往往承担着一定的社会管理职能，如工会经常行使某些社会救济、劳动安全和保护的监督管理职能；妇联经常行使某些与计划生育管理、妇女儿童保护有关的行政管理职能。为了更好地行使这些管理职能，法律、法规可以授权其行使一定的行政处罚权。需要专门设备，授权技术检验、鉴定机构等事业组织进行管理更容易达到行政管理的目标，所以法律、法规可以授权这些事业组织行使相应的行政处罚权。
需要说明的是，目前我国政府职能正在转变，原来国务院的一些行政部门转变为企业性质，组建为全国性的公司，但仍全部或部分地保留原有的一些行政管理职能，从性质上看，它是从事生产和经营的经济实体，是企业组织。从法理上讲，企业作为市场竞争中处于特殊地位，形成不正当竞争。但是在一定时期内，这种全国性公司的行政管理职能不可能全部由某一个新的行政机关替代，同时现有的法律也规定了个别全国性的企业具有一定的行政管理职能及相应的行政处罚权。因此，行政处罚法规定，只有法律、法规可以授权具有管理公共事务的组织实施行政处罚，将授权的主体资格规定为中央的位阶。
第四，形式条件。从形式上来说，行政处罚权的授权必须通过法律、行政法规、地方性法规规定，其他规范性文件不得授权。这是为了保证行政处罚主体的统一性，防止乱授权造成的处罚主体混乱的现象。
授权处罚应当遵循以下原则：首先，要有明确的法律、法规依据。为了体现行政处罚的严肃性，保护公民、法人或者其他组织合法权益，行政处罚法规定行政处罚由行政机关实施。组织作为履行某种社会职能的集合体，一般不享有行政管理权，当然也就不享有行政处罚权。为了实现社会管理的需要，行政处罚法规定经法律、法规授权的组织可以实施行政处罚。赋予一定组织行政处罚主体的法律地位。因此，组织实施行政处罚必须要有法律、法规的明确授权，且只能实施法律、法规明确授权其实施的某种特定的行政处罚。其次，要以自己的名义实施处罚。经过法律、法规的授权，组织就取得了行政处罚的主体资格，具有行政机关同等的法律地位，能够以自己的名义实施行政处罚，独立地承担法律责任。由实施行政处罚引起行政复议和行政诉讼，要以自己的名义参加复议和诉讼。
最后，要在法律、法规授权的范围实施处罚。法律、法规授权组织实施行政处罚，一般都规定了实施处罚的权限范围。经授权组织只能在法律、法规授权的范围内实施处罚，不得超越授权范围。这里的授权范围是指法律、法规规定组织实施的行政处罚行为、种类和幅度；不得超越法律、法规规定的行政处罚行为、种类和幅度实施行政处罚，否则就是越权。 |
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