设立审判事务管理机构的必要性及职能定位

    一、审判管理及审判管理权的概念和含义

    审判管理的概念是指人民法院运用计划、组织、指挥和监督制约等方法，协调并控制审判工作流程，规范并监督各审判组织、审判执行行为，以保证审判工作严格依照法律法规，公开、公正、高效、有序的运行的过程。审判管理的目的在于寻求一种使有限的司法资源最大限度的适应无限增长的当事人纠纷的矛盾的处理，以其方法的无限性促进实现司法公正与效率的途径。

    审判管理权的概念是指法院负有管理职责的人员和机构对审判、执行活动进行管理和监督的权利，但这种权利不是一成不变的，它是基于法院自身管理和监督审判活动的需要，在实践中不断完善的衍生性、辅助性权能，它是以审判活动及与审判活动相关的事务为对象，通过对审判权及审判行为的组织、控制和协调，实现对审判公正高效的保障。审判管理权有广义狭义之分，广义的审判管理权既有管理还有监督，包括审委会作为最高审判机构对审判活动的组织、指挥、指导、监督，院庭长作为审判机构负责人对案件实体的裁决处理的指导监督权，上级法院对下级法院审判工作的宏观指导与对具体案件审判的监督。这些监督指导类权利绝非局限于“事务”权利，相当部分系实实在在的实体裁判性权利，直接或间接调整、处分当事人的权利义务关系。狭义的审判管理权仅局限于对审判程序的控制，表现形式为主要审判流程管理，还兼顾案件质量评查、审判业绩考评等，它不以调整、确定、处分当事人具体权利义务为目的，不介入或干预案件实体审理与裁决，这种除了对审判实体处理以外的围绕为审判实体确认服务的事务性工作就是狭义的审判管理，侠义的审判管理权也被称为是审判事务管理权。据此，法院的审判事务管理办公室（或其他称谓），是法院履行审判管理的一个职能机构，同时，他仅是规范、统辖、协调审判程序过程，以及承担在此期间的事务性工作的部门，他的权限限制于审判案件实体处理之外。

    二、设置专门审判管理部门的必要性

    从法院的管理层面上看，分为审判管理、队伍管理和司法政务管理三大管理体系，他们的共同出发点和落脚点都是围绕着提高案件的审判质量和效率，其中审判管理是法院工作的第一要务，但从具体负责上，人事、队伍管理有专门的政工部门负责，如政治部、纪检监察；司法政务管理有总务后勤部门负责，如行政处、办公室；而作为法院工作第一要务的审判管理工作，则是由各部门分权管理，分权管理的体制已经不符合时代的发展要求，也违背了世上一切事物相互融通、相互影响、相互依赖、相互作用的规律，分权管理可能或者已经造成部门之间彼此封闭，在法院内部形成隔行如隔山的局面。通过多年实践，许多法院履行审判管理职能的具体做法不一：将某项职能赋予原内设机构作为附属工作，多数法院将审判流程管理职能交予立案庭，司法统计职能交予研究室，案件质量评查职能交予审监庭，有的法院设置审委会专职委员行使审判管理职能，有的法院设立审判事务管理办公室，有的法院设立审委会办公室，虽然做法不一，但目地是要寻求审判专门管理体系平台的搭建和运行，这也正是因为审判管理组织的缺位，可能、已经或将要导致如下问题：

    1、审判业务工作与管理工作职能交叉，导致管理职能弱化。主管院长、审判庭庭长乃至法官既要进行独立、庄重、严谨的审判活动，又要进行事无巨细的管理活动，其结果往往是审判工作冲淡了管理工作，主要业务排挤了繁杂事务，以审判工作为主的审判庭，往往会对管理工作抱有不够重视的心态，如果这个部门领导还是个熟悉业务但不擅长管理的法官扬短避长从事管理工作，或者是一位一心不能二用的人，必然导致管理职能的弱化，从而进一步导致在审判业务管理方面也会出现顾此失彼的混乱局面，影响审判业务工作。

    2、管理职责分散，导至管理活动难以协调甚至落空。目前我国法院是按照行政方式设置各类管理机构，案件数量多了，类型多了，业务量大了，主管院长也多了，如果所有管理职责都落在庭长和主管院长手中，他们除了操持业务外，还要对审判管理中普遍存在的诸如审限管理、案卷移送、诉讼环节中的协调等，这些工作有的属于自己管，有的属于其他部门，这些部门又由不同的院领导、不同的部门领导管，庭长与庭长、院领导与院领导之间并无正常的沟通渠道，也无共同的协调机制，难免导致一些涉及不同审判业务庭的交联管理活动因无法协调而落空。

    3、内部管理制度不健全，容易造成贯彻诉讼法的偏差。三大诉讼法律法规虽然对法院的基本诉讼程序作了明确的规定，但要将这些程序规定具体落实到操作中，仍需完整、配套的制度和措施加以明确和细化。一方面，由于管理工作分散在各个部门，难以形成管理规模；缺乏统一的管理机构，使原本重要的管理工作成为审判庭的一种附属职能，重实体轻程序、重审判轻管理的现象普遍存在。另一方面，由于这种混杂的管理模式的存在，导致管理上的分散性、操作上的无序性、和心理上的随意性，这恰恰迎合了普通人追求自由和惰性的本能，使得管理者失去制定相应配套制度和措施的积极性，最终会导致贯彻诉讼法律法规的偏差。

    4、缺乏应有的公开机制和监督机制。从诉讼法的要求来讲，法院的审判活动应公开、透明，但由于内部管理管理规章制度不健全，没有一个可供公开的内部操作规程，从而无法提供一个透明的衡量是否公平或公正、是否合法或违规的标准，会在社会上造成不良影响。比如不同类案件审理结点的控制、各阶段的期限等问题，连管理者也未必能阐述清楚，当事人更无从而知。因而使当事人及社会各界对法院审判活动的公平、正义产生合理怀疑，使审判机关的公信力大打折扣。同样处于同一原因，法院内部操作上很难进行有效的监督。我们目前体验的就是不搞刑事审判的，不清楚刑事诉讼的要求，不搞民商的，不明白民事诉讼的要求，没搞过执行工作的更不清楚执行是怎么回事。

    从以上看出，对审判管理由专门机构负责，不仅仅是因为受理案件数量和类型增加的需要，更是对案件质量的要求，核心是公正与效率的要求。依制度管事、用专门机构管事，弱化以人管事的做法，符合民主社会、法治社会的要求。

    三、审判事务管理机构的职能定位

    审判事务管理是法院审判管理工作的一个组成部分，它是除对案件实体确认之外的从事按诉讼法程序要求进行监控和从事围绕着实体审判所进行的事务性工作。审判事务管理机构是职能部门，它的工作定位应是“有所为有所不为”。尽管各地区法院的审判事务管理机构所承担的具体工作不尽一致，也还会随着审判工作的发展而拓展，但不外呼有以下特点：一是程序性为主实体性为辅。主要着力于案件的程序控制，除极个别情况下也是协助办理审批事务外，都不直接作用于案件的实体处理。二是立足中观，偏重宏观，兼顾微观。其作为法院内设机构，天然具有中观视野。但是基于审判工作在法院的核心地位，审管机构的综合性地位，它的工作要着眼于全院审判工作的整体，通过它的工作实现对内提高审判能力，对外提升公信力；同时，对重大、疑难、敏感案件要全程跟踪，掌握动态，提供相应服务，协助承办法官提高审判质效。三是服务为主监督为辅。走内向发展道路，具体案件为法官服务，积累信息为领导决策服务，即便进行案件评查，也只是重在总结经验教训，不在纠错，这在性质上既区别于审监庭的改判纠错，又区别于纪检监察部门的责任追究。四是管理性为主事务性为辅。审管机构的工作应是行政性的，要突出管理性，应侧重于管理和协调，这是它的主要工作，区别于从事审判工作中的辅助性事务工作，虽然目前承担诸如收取证据、或是送达、调卷、委托鉴定评估等，但这不应成为其主业，它在从事以上工作的同时，实际上是在履行监督各阶段审判结点的落实情况。五是事前事后管理为主，事中管理为辅。在案件进入审判之前尽可能为法官创造各方面有利于审判工作进行的条件，案件审结后通过信息反馈或评查总结经验教训，通过事态分析预测未来，修改制度防患未然。而在案件审理过程中，必须尊重和保障法官依法独立行使审判权，对审理中的管理，应让位于承办法官和审判庭，审管部门仅局限于结点控制。

    综上所述，审判事务管理部门的作用体现在他与其他审判管理主体的关系中，法院的审判管理具有主体多元性的特点，不仅包括审委会、院领导的决策管理和宏观管理，还包括审判业务庭的微观管理和法官的自主管理，审判事务管理机构作为一个专门机构，既要辅助其他管理主体，其存在的合理性又决定了其在于弥补其他管理主体的不足，要始终围绕综合性审判管理的平台功能，协调各方，积极发挥辐射作用，形成保障作为法院第一要务的审判管理工作有序运转的结合效应，在法院的审判管理体系中发挥积极作用。