全国人民代表大会常务委员会执法检查组关于检查《中华人民共和国劳动合同法》实施情况的报告

——2008年12月25日在第十一届全国人民代表大会常务委员会第六次会议上

全国人大常委会副委员长 华建敏

中国人大网日期： 2008-12-25

委员长、各位副委员长、秘书长、各位委员：

《中华人民共和国劳动合同法》（以下简称劳动合同法）于2007年6月29日由十届全国人大常委会第二十八次会议通过，自2008年1月1日起施行。这是一部完善劳动合同制度、明确劳动合同双方权利义务、保护劳动者合法权益、构建和谐劳动关系的重要法律。全国人大常委会决定今年对劳动合同法的实施情况进行检查。

为了做好这次检查工作，全国人大财经委员会组织调研组到6个省区市进行了前期调研，并会同全国总工会对部分省市100多家企业的3万多名劳动者进行了问卷调查，提出了执法检查重点的建议。9月17日，吴邦国委员长对执法检查作出重要批示，要求对法律实施中存在的劳动合同签订率低、劳动合同短期化、劳务派遣不规范等侵犯劳动者权益的问题，尤其是农民工的合法权益保护问题进行重点检查。9月18日，全国人大常委会劳动合同法执法检查组召开全体会议，听取人力资源和社会保障部、国务院国有资产监督管理委员会等有关部门、机构及最高人民法院、全国总工会、全国工商联、企业联合会等单位贯彻实施劳动合同法的情况汇报。随后，检查组分3个小组，于9月中旬到10月中旬赴山东、福建、江苏、辽宁、陕西和广东省进行了实地检查，陈昌智、桑国卫副委员长和我参加了检查工作。在检查期间，检查组到18个城市30多个不同类型的企业实地调查，召开了近20次有职工、企业家、工会和基层执法人员参加的各类座谈会，充分听取了有关方面的意见。同时，全国人大常委会还委托8个省区人大常委会分别对本行政区域内劳动合同法的实施情况进行了检查。

下面，我代表检查组，将执法检查的主要情况报告如下：一、基本情况劳动合同法颁布以后，各级党委、人大、政府高度重视，各级人力资源和社会保障部门、法院及工会、工商联、企业联合会等认真组织实施，各类企业、社会各界努力贯彻落实，做了大量工作，取得了积极成效，总体情况是好的。

（一）主要工作

第一，广泛开展宣传培训，全面提高法律意识。各级党政部门、法院和工会通过各种有效方式开展宣传培训。人力资源和社会保障等部门、单位开展了劳动合同法宣传月、全国劳动合同法知识电视大赛和知识竞赛等各种群众喜闻乐见的宣传活动；全国总工会及时召开新闻发布会，把劳动合同法作为“五五普法”的重要内容，会同人力资源和社会保障部、司法部开展宣传，引导用人单位和劳动者正确理解劳动合同法。各地积极开展形式多样、丰富多彩的宣传活动以及面向机关团体、企事业单位和劳动者的各种学习培训活动。如深圳市还为每个农民工免费发放《农民工维权知识手册》。通过宣传与培训，释疑解惑，劳动者增强了维权意识，用人单位增强了遵法守法意识，政府部门和司法机关增强了责任意识，全社会普遍提高了劳动合同意识，提高了对通过劳动合同法促进构建和发展和谐劳动关系重要性的认识。

第二，制定和清理修改配套办法，细化法律的相关规定。劳动合同法颁布后，国务院即组织有关部门抓紧实施条例草案的起草和论证，并向全社会公开征求意见，经过反复修改，于9月18日正式出台了该条例；有关部门与地方也分别制定了一批配套办法，如江苏省发布了《灵活就业人员省内跨地区流动养老保险关系转移接续实施办法》，解决了人员省内流动时社会保险关系接续问题，提高了农民工签订劳动合同的积极性。辽宁等省制定了集体协商和集体合同的有关规定。福建省及有关地方政府部门对与劳动合同法相关的96个文件进行了清理，废止了24个与法律规定不一致的文件，制定了20多个贯彻实施劳动合同法的配套文件。一些企业也按法律要求对规章制度进行了清理和修改。

第三，加强指导服务与督查力度，督促企业依法订立和履行劳动合同。人力资源和社会保障部进一步推进劳动合同制度实施三年行动计划，开展以提高农民工劳动合同签订率为重点的“春暖行动”，依法加强对用人单位劳动用工的指导和监督检查。各级工会把推动集体合同制度建设作为一个重要手段，有效推进了劳动合同法的贯彻实施；着力强化服务职能，帮助和指导职工签订劳动合同，重点抓好农民工签订劳动合同工作。一些地方劳动保障部门、工会和企业联合会加强协调劳动关系三方机制建设，在推进用人单位和劳动者平等协商签订劳动合同中发挥了积极作用。一些省市有重点地开展了一系列专项行动，如山东、广东在“春暖行动”中，使两地百万名建筑、住宿餐饮业从业人员与用人单位签订了劳动合同。

第四，加大劳动争议处理力度，切实保障劳动者合法权益。按照劳动合同法和劳动争议调解仲裁法的规定，各级人力资源和社会保障部门与法院、工会等机构积极配合，探索构建多渠道、多层次的基层调解网络和仲裁机构，加大劳动争议处理的工作力度。全国总工会及时颁布实施《关于加强企业调解组织建设的意见》、《工会法律援助办法》，联合各方力量，强化调解，积极参与仲裁和诉讼，及时预防、化解劳动合同争议。最高人民法院指导地方各级人民法院加强劳动争议案件审理工作。山东等省的一些地方法院推广现场开庭、就地审理、及时调解、当庭结案的巡回办案做法，较好地解决了劳动者打官司时间长、打不起官司等问题。

第五，正确处理维护劳动者合法权益与促进企业改革发展的关系，努力实现双赢局面。不少地方政府及有关机构积极引导企业正确处理实施法律与促进企业发展的关系，采取多种措施为企业解决实际困难。如江苏省针对目前经济形势趋紧、中小企业生存发展面临较大挑战的形势，连续出台六个促进经济结构转型升级的政策文件和十项面向基层、发展经济的保障措施，加强对中小企业的扶持，帮助企业解决生产经营中的实际问题。深圳市在总结实践经验基础上，制定《深圳经济特区和谐劳动关系促进条例》，就用人单位与劳动者的权利义务、劳动关系的协调服务与监管等问题作出规定，促进了劳动合同法的实施。福建等省通过创建和谐劳动关系工业园区与和谐企业活动，以点带面，推动工业园区和企业自觉落实劳动标准，改善用工环境。

（二）主要成效

一是劳动合同签订率明显上升。据人力资源和社会保障部统计，截至今年9月底，按照全国规模以上企业统计口径，劳动合同签订率为93%，比去年提高2.3个百分点。今年上半年，全国签订集体合同109.1万份，比去年增长11.9%；集体合同覆盖单位183.4万个，比去年增长7.59%；集体合同覆盖职工1.43亿人，比去年增长11.86%。

二是新签劳动合同的平均期限有所延长。广东省新签劳动合同中期限在3年左右的有较大幅度的提高。江苏省签订一至三年期限劳动合同的职工达到49.09%，一年及以下期限的劳动合同较上年末减少14.42％，无固定期限劳动合同增加1.19%。从全国看，合同短期化现象也明显减少，就业稳定性普遍提高。

三是劳动者合法权益得到进一步维护。各级劳动保障监察机构广泛开展对用人单位的日常巡查、专项检查和举报专查，纠正各类违反劳动合同法的行为。今年上半年，陕西省巡查用人单位1.25万户，涉及劳动者64.97万人，推动补签劳动合同14.77万份，追发劳动者工资5063万元，督促1525户用人单位缴纳社会保险费1655.14万元。广东省对10.34万户用人单位进行巡查，查处用人单位违法案件3.26万宗，责令用人单位补签劳动合同149.17万份，督促补缴社会保险费3868.09万元。

四是农民工权益得到进一步保护。各地在贯彻实施劳动合同法的工作中，高度重视加大对农民工权益的保护。云南省对全省建筑业、服务业等使用农民工集中的行业，进行农民工劳动合同签约、工资支付等情况的重点检查。沈阳市成立专门的农民工维权中心，为农民工提供法律服务和帮助的快速通道。从全国总体情况看，农民工工资拖欠持续减少，劳动合同签订率有所提高；农民工职业技能和安全培训不断加强，生产作业环境有所改善；农民工参加工伤和大病医疗保险人数有较大幅度增加；政策法规逐步完善，农民工合法权益进一步得到保障。

（三）主要问题

由于不同地区、不同行业、不同企业法律实施进展不平衡和相关配套法规、细则有待进一步完善，劳动合同法贯彻实施中还存在一些需要认真解决的问题。

一是部分行业、企业劳动合同签订率较低。检查中各地反映，餐饮、娱乐、旅游等服务业和建筑业的劳动合同签订率较低。这些行业属于劳动密集型，企业大多规模小、用工灵活，但在企业用工管理和政府监管方面都存在薄弱环节。部分中小企业和私营企业劳动合同签订率较低。

二是劳务派遣用工中不规范的问题亟待研究解决。

三是社会保险制度不完善影响劳动合同的签订。按现行办法，劳动者跨地区流动时只能转移个人账户中的资金，统筹账户的相应资金不能一并转移。许多外来就业人员，特别是农民工，一旦转到异地工作或返乡就面临统筹部分无法异地接续问题，影响了劳动合同的签订。

四是劳动监察执法力量不足、力度不够。劳动合同法的实施要求劳动监察部门积极开展执法监察，督促用人单位依法用工，维护劳动者合法权益。但目前的劳动监察部门，每个监察人员监察企业普遍在千个以上，监察人员服务职工之比一般也达数万，从机构到人员，都无法满足工作需要，难以有效监测预警、预防化解企业的违法用工等损害劳动者权益问题，对部分私营企业、个体工商户和偏远地区用人单位的用工情况更是缺乏有效督察和监管。

需要说明的是，10月份以来，受国际金融危机快速蔓延和世界经济增长明显减速的影响，我国经济下行压力加大，企业经营困难加剧，亏损企业和亏损行业增加较多，关闭企业数增加；城镇新增就业人数下降，一些企业裁员增加，有的企业虽不裁员，但提前或长期放假，农民工下岗和返乡回流增多；受经营困难影响，企业欠薪情况增多，企业足额缴纳社会保险费的难度加大，有的地方还发生企业主欠薪逃匿事件，劳动争议案件大幅上升，贯彻实施劳动合同法面临一些新的情况和问题。为此，全国人大财经委员会又组织调研组到广东、上海、浙江、海南等省市调研，并与安徽、湖北、吉林、甘肃四省人大常委会沟通，了解到有关部门、各地区和广大企业正采取措施积极应对。人力资源和社会保障部门把帮助企业度过难关、促进就业、稳定劳动关系作为头等大事来抓，明确可适当降低基本医疗保险和工伤保险缴费率，抓紧研究制定适合农民工特点的养老保险费率及转移接续办法，允许符合条件企业实施综合计算工时和不定时工作制以满足其增加工时弹性的要求。全国总工会要求各地工会加强劳动关系协调力度，构建和谐劳动关系，引导职工与企业共度难关。广东省要求各地加强对企业关闭破产情况的巡查摸底，优先解决拖欠职工工资问题，保障企业职工基本生活，全力帮助倒闭企业职工尽快实现再就业，快速处理劳动争议。浙江省要求各级财政拨出专款用于追加安排欠薪应急周转金，解决被欠薪职工的燃眉之急。安徽省建立农民工返乡情况统计报告常态化制度和批量农民工返乡情况日报制度，加强农民工职业技能培训，组织省内跨地区劳务协作和劳务对接活动，促进返乡农民工就近转移就业。这些措施的实施，对维护劳动者权益、缓解企业经营困难发挥了积极作用，也为当前贯彻实施劳动合同法创造了有利条件。

二、意见和建议

执法检查和调研情况表明，劳动合同法的贯彻实施已经取得积极成效。目前，国内外经济环境发生了重大变化，经济发展面临严重困难。越是困难，越要关注民生，越要结合当前的实际，把劳动合同法贯彻好，更加重视保护劳动者的合法权益，更加重视企业的生存发展，更加重视维护社会和谐稳定。为此，检查组建议：

第一，继续加大劳动合同法宣传和贯彻实施力度，进一步增强劳动合同法制观念。要通过认真学习劳动合同法及其实施条例，准确把握法律内涵，使全社会认识到，当前形势下，贯彻实施劳动合同法，促进劳动关系的和谐稳定，同舟共济，共克时艰，比任何时候更加重要。各级劳动执法部门和人员要通过贯彻执行法律，提高依法行政能力和管理服务水平；引导企业正确理解并实施好法律，自觉梳理劳动用工中存在的问题，规范用工行为，建设和谐劳动关系，促进企业健康发展；加强对劳动者的教育培训，不断提高劳动者依法维权的意识和能力，通过合法、正当渠道维护权利、反映诉求。工会组织要帮助、指导劳动者签订劳动合同，积极推进建立健全平等协商、厂务公开、职工民主管理和劳动争议处理协调机制，形成相对稳定的劳动关系。

第二，重视解决拖欠职工工资问题。经过近几年各方面的共同努力，企业工资历史拖欠问题基本得到解决，但新的职工工资拖欠仍时有发生。年关将近，各地政府要高度重视进一步预防和解决企业拖欠工资，特别是拖欠农民工工资问题。要健全工资保证金等工资支付保障制度，积极探索建立欠薪保障基金等有效办法，加强对企业工资支付情况的动态监控，积极预防和及时消除拖欠工资隐患。

第三，采取更加有力的措施扶持中小企业发展，确保就业形势基本稳定。就业是民生之本。要高度重视劳动密集型产业和中小企业的发展，保护和提高中小企业、劳动密集型产业和服务业吸纳就业的能力。要通过减轻税费负担，取消不合理收费，缓解企业成本压力。要加强信贷服务，完善担保等方式，鼓励和支持中小企业生产和经营，防止出现大规模破产倒闭。

第四，千方百计稳定现有就业岗位。引导企业履行社会责任，防止出现大规模集中裁员现象。鼓励和支持遇到困难的企业采取在岗培训、协商薪酬等办法，尽量不裁员或少裁员。

第五，切实维护好农民工的合法权益。要落实好解决农民工问题的各项政策措施。采取有力措施确保农民工工资按时足额发放。要妥善处理农民工与用人单位的劳动争议。在返乡农民工较多的地区，要发挥好政府投资和重大项目带动就业的作用，尽可能为农民工创造更多就业机会。要加强农民工就业能力培训。大力做好农民工社会保障和公共服务。

第六，进一步规范劳务派遣用工。建议人力资源和社会保障部会同国务院国资委、全国总工会等单位，继续加强对劳务派遣用工制度的研究，提出既充分发挥其积极作用，又避免用人单位借以规避法定职责，损害被派遣人员权益的具体办法。同时，要依法加强对劳务派遣用工的监督管理，进一步规范用人单位、劳务派遣公司和劳动者的权利义务关系，完善对劳务派遣公司监督管理的相关制度。

第七，尽快完善社会保险制度。要按照到2009年底在全国基本实现养老保险省级统筹的要求，加大工作力度，尽早做到省内劳动者异地就业的养老保险无障碍转移接续，并积极创造条件，逐步实现养老保险基本部分全国统筹。要抓紧制定实施农民工养老保险办法，加快推进农民工参保。要认真研究各类社会保险费的合理缴费比例问题。要加快社会保险法立法进程，争取尽早出台。

第八，调整充实劳动监察机构与人员，强化执法力度。各级政府及有关部门要加强劳动监察队伍建设，健全监察机构，合理配置人员编制，保证工作经费和必要的执法设备，强化劳动保障监察工作。要加大劳动法律监督和劳动争议调处工作力度，把劳动法律法规监督、劳动行政执法与法院处理劳动争议有机结合起来，及时查处违法、侵权和劳动争议案件。不断充实工会与政府联席（联系）会议、协调劳动关系三方机制的内容，发挥好职代会和集体合同制度在维护劳动者权益中的作用。

检查中，有的地方对劳动合同法有关条文的具体适用提出了一些问题，建议最高人民法院在总结劳动争议案件审判经验的基础上，适时作出司法解释。

贯彻实施劳动合同法，对于坚持以人为本、深入贯彻科学发展观、构建社会主义和谐社会具有重要意义，也是一项长期、艰巨的任务。中央已经明确，必须把保持经济平稳较快发展作为明年经济工作的首要任务。我们要立足于保发展、保民生、保大局，紧密结合实际，更好地贯彻实施劳动合同法，以劳动关系和谐促进社会和谐，同心同德，克服困难，努力实现我国经济社会又好又快发展。以上报告，请审议。