未经批准的划拨土地转让是否无效

1、讼争土地是资产公司以行政划拨方式取得，转让行为未经有批准权的人民政府批准，违反了《城市房地产管理法》和《拍卖法》的强制性规定，故转让行为无效。

2、虽然《合同法》规定了合同无效，有过错的一方应当赔偿对方因此所受到的损失，但是一方当事人所主张的损失应该是能够被对方当事人预见或者应当预见到。讼争土地是增值还是贬值，本案双方当事人均难以预料。

而且，讼争物业转让行为无效的原因在于该行为未经有批准权的人民政府批准，而并非资产公司故意阻却合同生效，根据民法上的诚实信用原则及司法实践的一贯做法，对于土地增值差价损失的补偿应以土地转让方恶意阻却合同生效为前提条件，故对资产公司诉请的土地增值差价损失部分不予支持。

【案情简介】

1、划拨土地转让。2004年11月，佛山某资产公司(下称资产公司)取得其主管部门资产经营公司及佛山市财政局同意后，委托拍卖公司拍卖其所有的厂房及土地使用权，建筑面积8645.97㎡，土地面积.6㎡(下称讼争物业)，土地类型为划拨。

2005年1月4日，开发公司以人民币2001万元价格竞得讼争物业，并与拍卖公司签订《拍卖成交确认书》约定：开发公司交纳的400万元保证金转为定金，损害。成交后一个月内支付成交价款的60%(合计支付成交款80%)，标的物移交后三天内，开发公司付清余款;开发公司需另行支付1万元给拍卖公司作规划蓝图等资料费用;资产公司负责出具办理房地产过户的相关必要文书，过户手续由拍卖公司协助开发公司办理等。

2、付款及接收土地。2004年至2006年间，开发公司先后支付拍卖款共计人民币2001万元及拍卖佣金、绘图资料费。2006年1月23日，拍卖公司向开发公司开具2001万元发票及绘图资料费1万元收据。此外，拍卖公司还相继向开发公司开具累计元的佣金收据及发票。

2006年2月，拍卖公司向开发公司移交讼争物业的《土地使用权证》及12本《房屋所有权证》原件，开发公司出具《接收清单》。2006年7月10日，开发公司与资产公司、拍卖公司签订《移交协议》，确认开发公司已接管讼争物业。

开发公司接管后，一直雇请保安看管讼争物业。且开发公司就讼争物业向规划部门提出翻新改建做临时商铺之用的申请，规划部门2006年9月复函同意其申请，并要求开发公司对讼争物业进行规划设计、安全鉴定、消防、环保等相关配套建设工作。

开发公司据此与案外人订立《建设工程设计合同》、《鉴定协议书》、《合同》等，应向各单位支付设计费、装饰工程款、招商代理费、鉴定费、测量费、水电工程费合计人民币元。截至2007年12月，开发公司已实际支出各项费用合计人民币.68元(含保安费)。3、土地无法过户。讼争土地位于佛山市“中心组团”城区规划的中央，拍卖时为工业用途。2005年8月、2006年9月，规划部门向开发公司出具的相关文书均表明，该地块规划功能为居住用地，目前该地块现状为工业用地，可暂时维持现状使用。

规划部门一直未正式变更规划。讼争物业亦无法办理过户手续。

2007年11月，股份有限公司各机构的职权、召集规则、议事规则。佛山市土地储备中心发函，明确讼争土地已纳入政府土地储备。

2008年1月，开发公司委托评估公司对讼争土地按商业40年、住宅70年的居住用地进行评估，评估市场总为人民币6140万元。

4、开发公司起诉。2008年1月，开发公司将资产公司、拍卖公司诉至佛山市中级人民法院，请求：确认《拍卖成交确认书》及其附件无效;资产公司、拍卖公司连带返还拍卖款人民币2001万元、拍卖佣金人民币元、绘图资料费人民币1万元及该三笔款项自开发公司付款日起至清偿日止的利息;资产公司、拍卖公司连带赔偿土地增值差价损失人民币2500万元及因拍卖无效给其造成的保安费、设计费、装饰工程款、招商代理费、鉴定费、测量费、水电工程费、律师费、评估费损失共元。

【法院判决】

佛山中院一审认为：讼争土地性质为划拨，本案拍卖未依法经有批准权的人民政府批准，依法无效，资产公司及拍卖公司应依法承担连带赔偿责任;合同无效造成的损失应当是可预见或应当预见到，现讼争土地是增值还是贬值，双方当事人均难以预料，不予支持开发公司主张的土地增值损失及未实际支出的费用;资产公司及拍卖公司对于拍卖转让行为无效存有较大过错，开发公司未尽审核义务也应承担一定过错，故酌定资产公司及拍卖公司承担80%责任，开发公司承担20%责任。

据此，法院遂判决：《拍卖成交确认书》及其附件无效;资产公司返还拍卖款2001万元及从2006年1月26日起至实际还款日止的利息;拍卖公司返还拍卖佣金元、绘图资料费1万元及从2006年1月26日起至实际返还日止的利息;资产公司及拍卖公司连带赔偿开发公司损失人民币.54元。

开发公司不服一审判决，向广东省高院提起上诉。

广东省高院二审审理后，改判资产公司返还拍卖款2001万元及从每笔款项支付之日起至实际还款日止的利息;拍卖公司返还拍卖佣金元、绘图资料费1万元及从每笔款项支付之日至实际还款日止的利息，其他维持一审判决。

【争议焦点】

1、《拍卖成交确认书》及其附件的效力?2、合同无效的法律后果及责任分担?

3、开发公司的损失如何认定?

【律师点评】

一、《拍卖成交确认书》及其附件无效。

《城市房地产管理法》第39条规定：“以划拨方式取得土地使用权的，转让房地产时，应当按照国务院规定，报有批准权的人民政府审批。有批准权的人民政府准予转让的，应当由受让方办理土地使用权出让手续，并依照国家有关规定缴纳土地使用权。”

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