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强化服务职能 注重典型带动
在推进依法行政进程中大有作为
濮阳市人民政府法制办公室
社会主义市场经济对行政权力的运行提出了新的要求，催生了行政管理范式的重大变革。作为这场变革的经历者、参与者和推动者，我们见证了依法行政理念的提出、衍生和强化。特别是国务院《全面推进依法行政实施纲要》颁布实施以来，我们认真履行"综合协调、督促指导、政策研究、情况交流"的工作职责，扎实做好各项基础工作，注重以点带面、典型引路、整体推进，不断开创依法行政工作新局面，一个廉洁、透明、高效的法治政府逐渐清晰。
一、践行服务，认真履行法制机构职责
围绕"参谋、助手和法律顾问"的定位，我们坚持把"服务中心、服从大局"作为各项工作的出发点和生命线。"服务中心"就是服务于市委市政府中心工作，"服从大局"就是服从全市改革发展稳定大局。每年的依法行政工作安排、政府法制工作要点和规范性文件制定计划，都坚持体现省政府依法行政工作安排和市政府重点工作精神，注重将改革的力度、发展的速度和社会的承受程度有机结合，努力符合科学发展观及构建社会主义和谐社会的内在要求。行政执法监督、行政复议和应诉，均定位于督促、帮助行政机关提高依法行政的能力和水平，维护法律的尊严和政府的权威。对于市政府领导交办的《河南省建设投资总公司整体购并濮阳三强热电有限公司的框架协议》、《濮阳市人民政府驻京联络处与北京东方伟绩投资有限公司投资合作协议》等重大经贸合同、范县黄河河务局征地补偿标准争议等大规模群体性事件，以及列席市政府常务会议讨论重大决策事项，都能够及时提出法制建议，有效规避行政风险。通过参与服务市委市政府的重大决策和中心工作，大大提高了法制机构在领导心目中的地位。市委常委、常务副市长每年至少到法制办专题调研两次，并在人员、经费、办公条件等方面给予大力支持。几年来的实践深刻昭示了一个道理:有为才能有位，有业绩才会有威力。
我办现有工作人员14人，全部为大学本科以上学历，其中硕士研究生3名，具有公职司法资格的5人。为保证大家的知识更新，我办在工作繁忙、经费紧张的情况下，坚持每位干部每年至少参加一次以上的业务培训。在督促倡导个人加强学习钻研业务的同时，坚持周五集体学习制度，努力使全办干部的法律知识连贯化、系统化，提高处理实际问题的能力。同时，牢固树立"全市法制一盘棋"思想，着力推动全市政府法制机构建设。针对部分县(区)政府法制机构力量薄弱的现状，及时向政府领导反映、呼吁，并分别向县(区)政府发出督促公函，积极与市人事、编制部门沟通。在我办的大力推动下，全市各级政府法制机构都得到了不同程度的加强，基本能够适应所承担的工作任务。
二、开拓创新，夯实依法行政工作基础
依法行政不是一项具体业务工作，而是贯穿行政管理全过程的基本要求。我办通过经营好政府法制工作这一主业，为全面推进依法行政奠定了坚实的基础。
(一)实施四项制度，提高制度建设质量
作为没有立法权的城市，规范性文件是政府实施决策、履行职能的重要途径。工作中，我办坚持实施四项制度，切实提高规范性文件质量。一是前置审核制度。市政府明确规定，政府规范性文件出台前，必须经过法制办审核把关;未经法制办审核通过，不得报请市政府常务会议审议。这种审核机制有效把不法或不当因素纠正在文件出台之前，确保政府抽象行政行为合法有效。二是备案审查制度。三年来，审查各县(区)政府、市政府部门报送备案的规范性文件520件，督促纠正37件，保证了法律、法规的正确实施，避免了因文件违法或不当引发大规模群体性行政争议。三是实施后评估制度。去年以来，我们相继选择《濮阳市燃气管理办法》《濮阳市城市房地产评估管理办法》等部分涉及面广、影响较大的规范性文件开展实施效益评估，在修正文件的同时积累了规范性文件制定经验。四是定期清理制度。及时清理规范性文件，是维护法制统一、确保政令畅通的重要举措。2006年，经清理废止限制非公有制经济发展的文件27件，修改4件。2007年，排查建市以来的濮政、濮政办文件4453件，其中规范性文件969件，废止264件，宣布失效252件，修改13件，废止和失效的文件占规范性文件总数的53.3%。今年以来，本着不留死角、不存遗漏的原则，对濮政文、濮政办文及各类会议纪要进行了清理，基本厘清了依法行政的制度依据。
(二)强化法制监督，规范行政权力运行
实践证明，强化监督是政府法制工作打造品牌树立权威的突破口，也是依法行政的基本要求和重要内容。我们的做法是:
一是通过监督检查规范执法活动。与规范性文件相比，行政执法活动对人民群众的影响更直接、更现实、更生动。我办坚持开展行政执法检查，并通过明查暗访多种形式，重点加强对领导重视群众关心的焦点问题、社会反映强烈损害群众利益的热点问题的监督检查。如2007年，通过执法监督及时纠正了公安交通管理部门违规使用"电子眼"等问题，在全市产生了较大反响。
二是通过资格管理约束执法人员。行政执法资格是从事行政执法的先决条件，是加强监督的治本之举。我们严把《河南省行政执法证》发放关，坚持"未经培训考试合格不得申领执法证件，未经年度审验合格不得继续执法"。依托省政府法制网站建立全市行政执法人员信息库，动态管理。对因岗位调动或其他原因不能继续持有执法证件的，及时收回执法证件，确保执法秩序。
三是通过联动机制拓宽监督渠道。我办与人大、政协和监察、审计、人事等部门建立了联席会议制度，与法院、检察院等部门建立了行政执法与刑事司法衔接制度，从人大代表、新闻工作者、律师中聘请了16名行政执法监督员，初步形成了上下左右全方位多渠道的监督网络。在行政执法责任目标考评中，坚持进行社会评议，切实发挥监督检查对行政执法活动的规范促进作用。
四是通过责任追究增强监督效果。2007年以来，我们认真落实省政府1号文件，出台了《濮阳市行政执法监督办法》，先后就某县国士资源局违法颁发土地使用证等3起典型违法行政案件启动了执法监督程序，并成功实施责任追究。此举在我市尚属首次，有效扩大了法制监督的社会影响，净化了行政执法环境。
(三)坚持复议为民，有效化解行政争议
行政复议作为层级监督机制，对于提高政府的公信力，促进社会和谐具有积极作用。我办始终坚持复议为民，公正办案，开创了政府肯定、专家看好、社会满意的工作局面。
一是完善工作制度，加强行政复议宣传。提请市委市政府出台了《关于积极预防和化解行政争议、健全行政争议解决机制的通知》，报请市委将《行政复议法》及其《实施条例》纳入市委党校主体班课程体系，并通过在《濮阳日报》刊登答记者问和理论文章、在濮阳电视台播放滚动字幕、在市委市政府办公区门口设立宣传栏等多种形式，有效扩大行政复议工作的影响。
二是畅通复议渠道，积极受理复议申请。近年来，市政府收到的行政复议申请逐年增加。2005年收到行政复议申请82件，2006年收到申请105件，2007年上升到127件。我们推行了"亲情接待制度"、"首接负责制度"，凡是符合法定备件的行政复议申请，坚决做到应受尽受，法定期限办结率达到100%，切实维护了人民群众的法定权利。
三是创新工作机制，努力提高案件质量。出台了《濮阳市行政复议工作规则》，坚持简易程序、一般程序相结合，引入听证程序，推行公开审理，注重运用和解、调解等手段实现"案结事了、定纷止争"。坚持"质量就是生命"，始终做到依法审查、公正裁决，每一起案件都办成了经得起时间和法律检验的铁案。个别不服复议决定又提起诉讼的，全部以法院维持复议决定结案。
四是加强能力建设，积极掌握预警信息。坚持每年组织行政复议工作座谈会，对城镇拆迁、企业改制、交通执法、环境保护等热点领域的行政争议开展调研，加强案件分析，变消极防御为积极出击，增强行政复议工作的主动性、前瞻性和预警性。
(四)抓结合促工作，扎实开展法制宣传
一是法制宣传与规范性文件制定相结合。充分利用起草、协调、论证、审核等各种机会和场合，最大限度地向领导、向部门、向基层群众进行法制宣传。规范性文件草案出台后，坚持通过濮阳政府法制网站广泛征求意见，为规范性文件的实施营造氛围。
二是法制宣传与行政复议工作相结合。凡是代表性强、涉及面广、社会关注度高的行政复议案件，我办一律公开审理，吸纳大量群众旁听，濮阳电视台和濮阳有线电视台对公开审理情况均及时进行报道，达到了审理一案、宣传一法、影响一片的效果。
三是法制宣传与办理涉法事项相结合。在办理领导交办的重大涉法事项过程中，我们注意宣传法律、利用法律，争取领导和部门的支持，依法协调、依法处理。如解决政府机关为被执行人案件执行难问题过程中，我们坚持宣传先行，收到了良好的效果。
四是法制宣传与执法人员培训相结合。我们坚持把法律培训作为法制宣传的重头戏。2OO7年邀请国各院法制办行政复议司方军司长进行依法行政专题讲座，对市直行政执法人员进行全员培训，在培训过程中强化法制宣传，提高依法行政的意识和水平。
三、以点带面，发挥示范单位带动作用
只有以点带面重点突破，才能带动依法行政工作整体实现大跨越。2007年，根据省、市政府推进依法行政工作安排，在省政府法制办的悉心指导下，我们扎实开展了依法行政示范单位创建活动，取得了阶段性成果。
(一)加强领导，确保质量 ，
市政府对创建活动高度重视，将其作为年度推进依法行政的重点工作进行安排，并专门成立了濮阳市依法行政示范单位创建活动领导小组。市政府领导定期听取工作汇报，不断给创建活动注入新思想、新内容、新活力。各示范单位均成立了主要领导负责的创建工作领导小组，明确专人负责，落实创建经费，做到总体有方案，年度有计划，实施有步骤，工作有标准。市政府法制办具体负责创建活动的日常工作，在创建方案的拟制、活动氛围的营造、示范单位的确定、创建工作的指导、长效机制的建立等方面，都及时与市司法部门、依法治市办公室沟通、协调，并充分征求相关部门的意见，及时向政府领导汇报取得支持，为创建活动的顺利进行提供了坚强保障。
(二)加强指导，总结交流
作为创建活动的组织者、推动者和指导者，我办着力为创建活动搭建平台、提供服务，引导创建活动健康、有序开展。
一是坚持三项原则，精选示范单位。依法行政示范单位，必须能够代表本地区、本系统依法行政的最高本平。在首批示范单位确定过程中，我们坚持把握三个原则，确保示范单位质量:行政首长对推进依法行政、建设法治政府的认识到位，法制机构力量与承担的工作任务相适应;行政权力运行规范、有序，监督有力，社会满意度和信任度较高;善于总结和推广依法行政工作经验，能对其他单位产生典型带动作用。
二是加强督促指导，拉高示范标杆。市政府法制办主要领导经常深入到各示范单位调研，帮助解决创建工作遇到的实际困难。各科室按照职责分工，在制度建设、规范性文件清理、推行行政执法责任制、行政复议等工作中，指导示范单位先行一步，为其他单位和部门起到典型示范作用。去年12月份和今年5月份，两次组织示范单位开展交流，推动创建活动健康、有序进行。
三是注重经验推广，发挥示范作用。清丰县政府在行政复议过程中建立了案件告知、集体讨论、公开审理和错案追究四项制度，在规范性文件清理、行政执法监督方面也形成了完善的工作机制。市工商局率先将行政执法责任制由业务科室扩展到全局，实施行政处罚两级审核制度，成立案件研究小组提高依法行政能力。市卫生局坚持周五学法和季度普法制度，推行行政事项"一站式管理，一条龙服务，一个窗口对外"的工作机制。针对这些好做法、好经验，我们及时通过市内主要新闻媒体《濮阳政府法制》向全市推广，并积极向省政府法制办推荐。在濮阳政府法制网站开辟"依法行政示范单位创建活动"专栏，集中展示示范单位的创建动态。年初召开的全市政府法制工作会议上，安排示范单位从不同侧面进行经验介绍，在全市产生了较大影响。
(三)以点带面，整体推进
通过示范单位的辐射带动，全市行政机关依法行政的观念显著增强，行政管理的方式明显转变，行政权力的运行得到规范。要抓住这一机遇，以点带面，整体推进。
一是完善创建机制。示范单位应该具备什么条件，目前尚未有明确的标准，"优中选优"思维因过于笼统而不具针对性、缺乏操作性。要拟定依法行政示范单位标准，明确示范单位的创建重点，建立验收机制，将创建活动纳入科学化、规范化道路。
二是扩大活动范围。要在去年工作的基础上，根据"一年打基础，两年树典型，三年见成效"的思路，本着"宁缺毋滥"的原则，逐步扩大示范单位的数量和范围，提高示范单位的影响力。
三是实施动态管理。要建立完善示范单位创建活动信息周报、定期交流等配套制度，加强对示范单位的跟踪指导、动态管理。示范单位出现重大问题的，要及时中止示范资格，摘去其示范单位牌匾，确保创建活动质量和效益。
四是加强总结交流。及时召开现场会，对创建活动进行小结和再动员，推广示范单位的成功做法和先进经验，展示改革开放30年以来全市依法行政工作取得的成果。要加强与周边地市的交流，增强依法行政示范单位创建工作的开放性。
"天下之事，不难于立法，而难于法之必行。"缘于对法治精神的执著，我们探索建设法治政府的足音愈行愈清。当"依法行政"从一种构想转化为现实的制度架构，当"依法行政"从一个流行话语演变为一种行为自觉和思维方式，法治精神的光芒将使这片古老的土地焕发新的生机。
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