省政府法制办副巡视员马方民关于“依法行政看河南”有关情况介绍||依法行政看河南

　　　　　　　　　　　　　
　　　　　　
各位领导、新闻界的朋友们、同志们：
　　根据座谈会议程的安排，我先发个言，主要是代表省政府法制办简要介绍一下我省推进依法行政工作的情况，为将要开展的“依法行政看河南活动”提供一些线索和信息，仅供新闻界的朋友们参考，不当之处，请批评指正！
　　改革开放以来，特别是近几年来是我国和我省经济社会健康快速发展的重要时期，同时民主法制建设也不断稳步推进。在总结改革开放三十年的成绩时，不能忽视由于民主法制建设的进步给我们的经济社会生活带来的巨大变化。全省各级行政机关坚持以邓小平理论、“三个代表”重要思想和科学发展观为指导，认真贯彻1978年以来党的历届代表大会精神，积极落实依法治国方略，全面推进依法行政，在提高社会主义法治理念、转变政府职能、依法决策、公正执法、加强行政执法监督等各个方面都取得了显著成效。
　　——全省行政机关依法行政的观念明显增强
　　增强依法行政的观念是推进依法行政的基础。改革开放初期，行政机关和工作人员依法行政的观念还没有树立起来，特别是一些行政机关领导干部的法律意识比较淡薄，那时“以言代法”、“以权代法”、“以情代法”的现象在一定范围内和一定程度上普遍存在。在建设社会主义法治国家的进程中，各级行政机关都特别注重提高行工作人员尤其是领导干部依法行政的观念，一是始终不渝的把学习宣传法律法规作为重要的任务，要求行政机关工作人员熟练掌握相关的法律知识，包括宪法和宪法性法律知识，规范行政机关共同行为的法律知识，自己所从事工作需要的专门法律知识等，通过掌握这些法律知识，使行政机关工作人员知道行政权力的来源和行使权利的界限；二是不断培养行政机关工作人员的社会主义法治理念，提高行政机关工作人员对遵守法律意义的认知，通过养成行政机关工作人员对法律的信仰与忠诚，形成良好的依法办事氛围；三是努力提高行政机关工作人员的法律思维能力，通过改变行政机关工作人员处理问题时的思维方式，促使他们习惯于用法律思维来研究问题、分析问题和解决问题。全省行政机关对法律的学习宣传是深入广泛的，各级行政机关工作人员都参加过多次法律知识的学习、培训和考核。在《行政处罚法》、《行政许可法》、《行政复议法》、《行政诉讼法》、《国家赔偿法》、《物权法》和国务院《全面推进依法行政实施纲要》颁布时，仅我们省政府法制办就多次举办过各种类型的厅处级领导干部培训班，组织力量编写了多本指导全省行政机关工作人员学习使用的培训教材；为各地各部门培训教学骨干超过20000多人次；据不完全统计，全省仅通过各种形式参加《纲要》学习培训的各级领导干部和行政工作人员就有31万多人次。通过组织学习法律知识，增强法律意识，行政机关领导干部和工作人员中公然无视法律的现象和反映都大为减少，与此相反的是，重视依法行政的事例明显增多。比如，现在省政府和各部门以及18个省辖市政府都明确规定，涉法的文件和事项都要由政府法制机构进行合法性审查，政府法制机构不签字盖章，领导就不签发；再比如，洛阳市建立的市委常委会和市政府常务会议学法制度，市领导开会决定重大事项前先学习相关法律，两年来已经集体学习法律、法规和规章73次、86部，提出贯彻措施400多条，即极大的增强了领导干部的法律意识和依法行政的观念，又大大提高了领导干部依法行政的能力和水平。
　　——全省行政机关依法决策的水平不断提高
　　搞好依法决策和制度建设是推进依法行政的前提。全省行政机关不断建立健全依法决策机制，注重提高制度建设质量。目前，省政府和绝大多数市县政府以及所属部门都出台了规范行政决策的专门规定，明确了依法决策、科学决策、民主决策的权限和程序，建立了重大事项集体决策制度、专家咨询论证制度和征求社会意见的制度，以及要求积极开展决策公示、决策听证、决策评估、成本效益分析等，同时按照“谁决策、谁负责”的原则进行决策失误责任追究。依法决策不仅摆脱了行政决策的盲目性和随意性，防止和减少了行政决策失误发生，也改变了行政机关的形象。过去相当一个时期，人民群众对一些行政机关和领导决策的方式是有意见的，形容为“三拍”决策，即决策前拍脑袋，决策中拍胸脯，出了问题拍屁股。现在，社会这样的评论已经大为减少，与之相反的是社会各界和人民群众有更多的机会参与行政决策。比如，我们省政府的年度立法计划和立法项目都利用我办的网站和省会媒体面向全省征求社会各界的意见；在媒体的支持下，有的还在电视、报纸和网上展开互动式的讨论；我们还成立了专家咨询委员会，重大立法项目都请省内有关专家学者和专业人士咨询论证，涉及人民群众切身利益的立法项目，我们都举行各种类型的座谈会和听证会，广泛地集中民智、听取民意。比如，在审查《河南省城市生活无着的流浪乞讨人员管理规定》草案时，我们走进多个市县救助站与被救助的流浪乞讨人员交谈，面对面听取他们的意见，使规定的条文更贴近实际和具有可操作性，《规定》出台后，受到了社会各界的好评，《人民日报》以《救治生病“流浪汉”，政府埋单》为题，用较大篇幅做了深度报道。又如，在我们和省劳动保障部门共同起草进城务工就业人员权益保护的法规草案时，多次认真听取农民工代表的意见，积极维护农民工的切身利益，并且在全国首开了立法保护农民工的先河。在行政决策的安排上，全省行政机关更加注重坚持以人为本，践行科学发展观的要求，自觉维护国家法制统一和政令畅通。一是注重在继续加强经济调节、市场监管的同时，更加重视社会管理和公共服务，特别是把保障公民、法人和其他组织合法权益作为决策的价值取向。近几年，在行政机关出台的政策中，有很大的部分是加快文化、教育、卫生事业发展，以及社会保障、环境资源保护和促进农村经济社会发展的新政策。二是注重在行政决策中使“权利本位”和“义务本位”的设置趋向更加合理。在规定行政机关的权力时，强调相应的义务和责任，防止行政权力滥用，在规定公民、法人和其他组织的权利时，更加强调权利义务的一致性和保证其权利实现的途径。三是注重由以往的重实体逐步转向实体与程序并重，在行政决策内容中更加注意程序正当，用法定的程序保障实体规定的实现，同时，注意以简明的程序确保行政管理过程中做到高效快捷和便民利民。四是注重与改革的进程相适应，坚持“立、改、废”相结合。在研究创制新的制度的同时，及时清理废止影响改革的过时的法规政策。改革开放以来，全省行政机关对法规、规章和规范性文件先后进行了多次较大规模的清理，扫除了影响社会主义市场经济体制建设的障碍，减轻了农民和企业负担，加快了政府职能转变，防止了地方性法规、规章和规范性文件的冲突。五是注重从源头上规范行政决策行为，加强对行政决策行为的监督。过去有一段时期，由于行政机关的决策行为缺乏必要的监督，“红头文件满天飞”，是造成乱收费、乱罚款、乱摊派和越权执法、交叉执法以及影响国家法制统一的根源。自从2002年国务院进一步要求对规范性文件加强备案管理以来，我省正在逐步建立“四级政府三级监督”的规范性文件备案工作体系，省政府除了自身的规章和规范性文件主动向国务院和省人大常委会备案外，还专门发布规范性文件备案的有关规定，要求全省上级行政机关对下级行政机关的规范性文件做到“有件必备、有备必审、有错必纠”，目前已经取得了明显的效果，在各级行政机关下发的文件中已经基本上看不到有关“三乱”的规定了，与之相反，要求依法行政、依法决策的文件正在增多。比如，今年第一季度，省政府收到所属各部门和18个省辖市政府备案的规章、行政决定、命令、通知等规范性文件526件，其中522件都通过了审查，只有1件因为设定了对企业的升级达标被及时纠正，其他3件因存在与国家有关法律规定不完全一致的一般表述性问题，也要求进行了纠正。
　　——全省行政机关行政管理的方式明显转变
　　转变政府职能和行政管理方式，深化行政管理体制改革，是推进依法行政的重要内容。在过去一段时期，在受计划经济影响形成的行政管理模式下，行政机关的行政管理主要依赖行政手段，方法比较简单直接，甚至生硬，行政机关和行政管理相对人之间主要是“命令与服从”的关系，行政机关干预、干涉企业生产经营和农民生产生活的事例不胜枚举，人民群众称之为“强迫命令”和“瞎指挥”的现象比较普遍。在社会主义市场经济的条件下和推进依法行政的进程中，行政机关的行政管理方式发生了明显的转变，行政管理方式趋向法制化，同时呈现出多样化、民主化、公开化的特点，行政机关正在转向更多的使用法律的手段管理社会事务和调控经济活动，并积极运用法律手段保障经济手段、行政手段更加有效地发挥作用。全省行政机关从坚持依法行政、转变政府职能入手，大力推进政企分开、政资分开和政事分开，注重处理好三个方面的关系，一是按照政企分开和所有权与经营权分离的原则，处理好政府与企业的关系，充分发挥企业的积极性和主动性，保护企业的生产经营自主权；二是按照有所为、有所不为的原则，处理好政府与市场的关系，充分发挥市场在资源配置中的基础性作用，进一步规范政府行为，加强市场监管；三是按照“小政府、大社会”的原则，处理好政府与社会的关系，充分发挥社会组织的作用。各级政府通过转变政府职能，减少了大量不该管也管不好的具体事务性工作，在继续履行好政府经济调节、市场监管职能的同时，注重加强和完善了政府的社会管理和公共服务职能，把更多的时间、精力放到了推进社会发展和解决民生问题上来，使政府在社会主义市场经济下的功能发挥得到了有效改善，从而在转变政府职能方面迈出了实质性步伐。比如，全省所有行政机关同所办经济实体和直属企业脱钩，政府不再既当“运动员”，又当“裁判员”；政府已经逐渐放弃了一般物资分配权，一般物价控制权，企业经营管理权等，使这些权力回归市场和企业；政府建立健全了专门的国有资产管理机构，代表政府履行国有资产出资人职能，将政府公共管理职能和国有资产出资人职能分开；政府与农村经济组织和农民建立了新型的指导关系，在行政管理时坚持多予少取放活，不断完善农业的支持保护体系，坚持市场取向。与此同时，行政机关深入进行了行政审批制度改革，对行业组织或者中介机构能够自律管理的事项，行政机关一般不再介入；行政机关在行政管理中更多地注重运用间接管理、动态管理和事后监督的管理等手段；行政机关在行政管理中更加注重增加行政行为的公开透明，保障人民群众的知情权；行政机关在行政管理中越来越重视听取管理相对人的意见，尊重人民群众的参与权、表达权和监督权的行使。越来越多的行政机关还通过“一个窗口对外”、“行政服务中心”等方式，积极推进政府管理方式创新，更好地为人民群众服务。目前，全省已有17个省辖市政府、149个县（市、区）政府建立了政府行政审批服务中心，省直46个具有行政审批职能的部门全部建立了行政服务大厅。审批中心和大厅以便民利民为服务宗旨，通过采用审批事项公开公示、集中审批、联合审批、限时办理、首问负责、全程代办、服务承诺等措施，提供优质高效服务。一些市县行政机关还探索启动了网上审批，大大缩短了审批事项的办理时间。
　　——全省行政机关行政执法的行为得到规范
　　规范行政执法是推进依法行政的关键环节。我们常说立法是前提，执法是是关键，守法是基础，如果行政执法这个关键环节出现问题，立法精神就得不到体现，国家法律就会变成一纸空文，对守法的人也会带来不良的负面影响，使守法的人对法律精神和法律实施产生怀疑。行政执法是行政机关大量的经常性的活动，行政执法与人民群众关系最为密切，行政执法的状况如何，直接关系人民群众的切身利益。在很长一个时期内，一些行政执法部门有法不依、执法不严、违法不究、重复执法、越权执法的现象时有发生，甚至还出现过一些“野蛮执法”行为，人民群众反映比较强烈。为了从根本上改善行政执法状况，省政府下决心采取多种措施加以规范，1993年我省在全国范围内比较早的出台了《河南省行政机关执法条例》，1997年和2004年又经过两次修订，省政府还出台了条例的实施办法。在贯彻落实《条例》过程中，一是加强对全省行政执法人员树立正确行政执法指导思想的教育，使他们深刻理解行政执法活动在行政管理中的重要地位和作用，增强他们的责任感和使命感；二是加强对全省行政执法人员的法律知识培训考核，考核不合格的，不能上岗执法；三是加强对全省行政执法人员的资格确认，清除了一大批临时聘用人员和不具备行政执法资格的人员，对合格的全省近26万行政执法人员由省政府统一颁发行政执法证件，并且上网公示；四是加强对全省行政执法主体资格的确认，通过对行政执法主体资格的清理，使一大批行政执法部门内设机构、组织和不具备委托条件的事业单位不再具有行政执法资格，合格的执法主体向社会公布；五是加强对全省行政执法部门行政执法责任的认定和划分，各级行政执法部门用了近一年的时间，理清了所有行政执法部门的行政执法依据，即“权力清单”，仅我们梳理的省政府部门和省辖市政府的执法依据汇编成册后就有180万字，也在网上予以了公布；六是加强对全省行政执法部门行政执法程序的规范，通过行政执法部门内部制度建设，明确执法程序，用正当的程序，保障行政执法的准确；七是加强对行政执法问题的协调，理顺行政执法体制，开展相对集中行政处罚权试点工作，积极解决多头执法、重复执法的问题。通过采取切实有效的措施，目前全省行政执法部门依法严格制裁违法行为，保护合法行为，努力做到使违法者不因违法而得利，守法者不因守法而受损失，对人民群众反应强烈的违法热点、难点问题，也加大了行政执法力度，基本都能够及时依法妥善予以处理。推进依法行政的成效在行政执法方面是有很多表现的，比如，洛阳市政府为了严格规范行政执法行为，建立了《行政执法违法事项报告制度》，要求对11种行政执法违法事项实行书面报告；实行《行政执法未果事项周报》制度，针对报告事项，及时排除执法障碍，积极组织执法协调，提醒和警示市政府及行政机关应注意的相关执法问题；印发了《关于进一步规范行政执法行为的通知》，明确由政府法制机构负责对7种行政处罚行为实行备案审查，对3种重大行政处罚实行前置审核制度；出台了《洛阳市规范行政执法行为规定》，用“六公开”、“十不准”原则严格规范行政执法行为。又如，郑州市政府为了规范行政执法中的行政罚款行为，使罚款处罚的幅度更加合理、适当，建立了罚款自由裁量阶次制度，目前市本级的46个行政执法机关都建立了这一制度，使全市的罚款处罚的幅度更加合理公正。郑州市政府的做法受到国务院法制办的充分肯定，目前正在行政机关推广；再如，安阳市城市管理行政执法局在城管执法中创造了“人性化执法、精细化管理”的方法，以人性化执法、精细化管理取代了过去沿用很久的“扫荡式”治理，在严格城市执法管理与让群众满意之间找到了最佳结合点，城市执法中的各种矛盾和问题得到有效化解，受到国务院和省委、省政府的高度评价。
　　——全省行政机关行政执法行为的监督不断加强
　　行政执法监督是法律监督的重要组成部分，是行政系统内部监督和促使履行行政职责的有效措施，也是推进依法行政的重要保障。过去一些行政执法违法行为得不到及时的制止和处理，重要原因之一就是行政执法监督不力和行政执法监督缺失，人民群众对“投诉无门”和“官官相护”的现象反映更为强烈。因此，在全省行政机关推进依法行政过程中，更加注重加强对行政执法行为的多种方式多种层次的监督。一是全省行政机关共同努力，按照国务院的要求大力推行行政执法责任制。推行行政执法责任制，就是通过对行政执法任务分解细化，明确执法程序和执法标准，依法界定和强化行政执法责任，并对履行行政执法责任的情况进行有效的监督。省政府对推行行政执法责任制高度重视，成立了河南省推行行政执法责任制工作领导小组，省委常委、常务副省长李克同志亲自担任领导小组组长。省政府印发了《关于认真推行行政执法责任制的通知》，对推行行政执法责任制作出了全面部署。全省18个省辖市政府、159个县（市、区）和所有行政执法部门也都建立健全了推行行政执法责任制工作领导小组，全面负责推行行政执法责任制工作的规划、协调、监督和指导。省政府还印发了《行政执法责任制目标考核方案》等指导性文件，将行政执法责任制纳入省政府目标考核体系。2006年在各地各部门自查自纠的基础上，省政府对16个省辖市和8个省政府部门的推行工作进行了专项检查，年底进行了行政执法案卷评查，通过民意调查机构入厂、入村、入校、入户征求单位和个人对有关行政执法部门的意见，最后确定年度评议考核结果。对评议考核中发现的问题，省政府向被评议考核的各省辖市政府和省直部门分别发出整改通知72份，有针对性的提出整改要求。通过推行行政执法责任制，国务院办公厅推行行政执法责任制检查组来我省进行检查时对我省工作开展给予了充分肯定。二是努力探索行政问责制，积极开展行政执法责任追究。各级行政机关有行政执法监督权的部门都认真履行职责，加大了监督力度。比如审计部门依法加强了对行政执法部门的审计监督；财政部门依法加强了对行政执法部门罚没收入“收支两条线”的监督；行政监察部门依法对行政执法部门开展了行风评议、效能监察，并针对发生在公路上的“三乱”行为展开了持续的执法检查。这些行政执法监督检查都从不同角度促进了行政执法部门依法履行职责和正确执法，追究了行政违法行为。2007年1月省政府又以豫政1号文件，下发了《河南省行政执法责任追究试行办法》，要求全省政府法制机构加强行政执法监督，对不履行行政执法责任的，可以采取责令改正、通报批评、取消当年评先资格、戒勉谈话、批评教育、写出书面检查、离岗培训、收回执法证件、调离岗位或者取消执法资格的行政处理，违反政纪的交由有关部门依法依纪处理，涉嫌犯罪的移送司法机关处理等。文件下发后，仅我们就根据媒体报道、社会反映、群众举报、下级报告，督促追究行政违法案件和责任人21起，收到了很好的监督效果。三是认真履行行政复议职责，依法开展行政复议监督。
行政复议是通过审理行政复议案件在行政机关内部自我纠正错误的法律制度，也是上级行政机关对下级行政机关的监督制度。行政复议法颁布以来，全省行政机关认真履行行政复议职责，依法开展行政复议监督。我省行政复议案件办理总数一直位居全国第一，每年平均办理8000件左右，占全国行政复议案件总数的十分之一。首先，各级行政机关对行政复议工作的认识不断提高，采取措施加强行政复议工作。大部分的市、县政府领导能够履行行政复议的法定职责，及时研究和解决行政复议工作中的实际问题。其次，根据行政复议工作的实际需要，一些市县政府和部门法制机构不断完善行政复议工作具体的操作办法，制定了行政复议申请登记制度、行政复议案件依法转送制度、行政复议案件流程表格化管理制度、行政复议案件主承办人制度、行政复议案件审理公开制度、行政复议案件两会四审制度等。这些具体制度，对于规范行政复议工作，提高行政复议工作质量，发挥了很好的作用。其三，各级行政机关不断创新行政复议审查方式，比如，积极探索和实践简易审理方式，建立快审快结机制；大胆使用开庭复议方式，扩大社会效果；广泛采用公开质证方式，保证办案质量；重视运用协调方式化解行政争议，力求行政复议案件的办理做到案结事了。全省行政机关通过办理大量的行政复议案件，即加强了行政执法监督，推动依法行政，又为建设和谐社会做出了积极的贡献。
　　我省依法行政工作取得了重要进展和显著成效，虽然与国务院的要求和人民群众的期望相比还有一定的差距，在一些行政机关还存在着不依法行政的行为，还有一些害群之马损害着政府的形象。但是，从整体上看，行政机关推进依法行政正在迈出坚实的步伐，正在不断进步，今天在这里介绍的情况只是一个方面粗略的归纳，远远不能反映出行政机关依法行政的全部风貌，因此希望通过“依法行政看河南”主题宣传活动进行深度发掘，进一步通过各种视角和各个层面反映出来。我们相信在新闻界朋友的批评指导、鞭策激励和大力支持下，“依法行政看河南”主题宣传活动一定能取得圆满成功，我省依法行政工作也必将在十七大精神的指引下取得新成效。
　　谢谢大家！