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郑州市人民政府法制局
自2006年以来，郑州市依照市政府的有关规定在全市全面建立了罚款自由裁量阶次制度，取得了明显成效。现将有关情况介绍如下：
一、建立罚款自由裁量阶次制度，是依法行政、建设法治政府的客观需要
依法行政不仅要做到合法行政，更要做到合理行政。而要合理行政，对于罚款这种行政处罚来讲，关键是使罚款处罚的幅度合理、适当，体现公平正义，促进社会和谐。罚款自由裁量权是法律、法规、规章赋予行政执法部门及其执法人员在法定幅度内选择适用罚款数额大小的行政处罚权力。在执法实践中，受主客观因素的影响，一些行政执法机关和执法人员在行使罚款自由裁量权中存在许多问题：有的畸轻畸重，罚过不相当，有失公正；有的同案不同罚，合法不合理，难以公正服人；有的不能正确处理好处罚与教育的关系，以处罚为主；更严重的是滥用罚款自由裁量权，办态度案、人情案、关系案，以权谋私。这些现象不但降低了行政执法的权威，有些还引发了群体事件，成为社会不稳定因素。因此，以事实为依据，排除不相关因素的影响，合理行使自由裁量权，应当是实现法律目的的重要措施，也更是依法行政，建设法制政府进程中需要研究的重要课题。
二、建立罚款自由裁量阶次制度的主要内容
建立罚款自由裁量阶次制度的核心是促进行政执法部门合理行使罚款自由裁量权。我市建立罚款自由裁量阶次制度的工作主要由两个部分组成。第一部分是划分阶次和基准。按照违法行为的事实、性质、情节、社会危害程度和当事人主观过错等因素，结合行政执法实际情况，将每一个罚款项目对应的违法行为划分为特别轻微、轻微、一般、严重和特别严重五个阶次，特殊情况也可以划分为三个或四个阶次。同时，对每个阶次的违法行为，尽可能地列举出具体表现，并在法定的罚款幅度内按照比例确定不同的罚款基准，在制度上基本保证“同案同罚”。阶次制度还规定，当事人的违法行为轻微并及时纠正，没有造成危害后果的属特别轻微违法行为，应予以告诫，登记违法行为，不予罚款处罚。第二部分是制定自由裁量阶次适用规则。主要包括制定的依据、适用的对象、遵循的原则、程序规定和责任追究以及不予处罚、从轻处罚、减轻处罚、从重处罚、一般处罚的规定等。尤其是根据行政处罚法法定从轻、减轻和不予处罚的相关规定，对自由裁量阶次的适用提出指导性意见，使自由裁量阶次制度与法定从轻、减轻和不予处罚的规定相互衔接，使法定的从轻、减轻和不予处罚的适用也得到规范、有据、有序。另外，还根据法律精神，规定了对于盲、聋、哑等残障人实施违法行为、在共同违法行为中起次要或者辅助作用等可以从轻、减轻处罚；而对于多次实施违法行为或者在违法行为被行政处罚后继续实施同一违法行为的、在共同违法中起主要作用的等可以从重处罚。确定从轻处罚的，一般应在较低阶次或降低一个阶次定性并选择罚款基准；减轻处罚的，一般应在最低罚款额度以下或者降低两个以上阶次适用；从重处罚的，一般应在较高阶次或提高一个阶次给予行政处罚；特别严重的一般应当按最高阶次适用处罚选择最高基准。
在阶次适用程序上，规定办案机构应当依据法律、法规、规章及规则的规定提出处罚建议，并在调查终结报告中对所建议的罚款阶次说明其事实、理由和依据；核审机构认为办案机构阶次适用不当、提出改变意见的，也应当说明理由；办案机构对核审机构意见没有作出说明的，核审机构应当退卷并要求办案机构作出说明；核审机构拟降低或者提高适用阶次作出罚款的，应当报核审机构核审后由行政首长决定。除内部审核之外，在执法文书中也要向被处罚人告知适用的阶次和裁量的理由。
三、罚款自由裁量阶次制度建立工作取得良好成效
一是在“三清理二规范”的基础上，全面建立罚款自由裁量阶次制度，有效规范了罚款处罚。截止2007年11月底，纳入制度建立工作的我市46个市本级行政执法部门建立自由裁量阶次制度的罚款项目2965项，划分处罚阶次10528个。
二是初步取得了明显效果。从执行的情况看，一些执法单位所确立的制度已经开始管人管事，执法的公正性、透明度进一步提高，行政执法活动的规范性、权威性正在逐步增强，执法质量也有了明显提高。比如，郑州市工商系统通过建立罚款自由裁量阶次制度，依据建立的规则和基准，对违法行为该不该罚，是重罚还是轻罚，办案人员、案件审理人员、案件执行人员一目了然，对行政相对人也能说得清，讲得明，提高了案件执行率，确保了市场监管“管有法、宽有度、活有序”，工商部门的社会形象也大大提升。
三是自由裁量阶次制度已经从罚款扩展到行政处罚种类。郑州市公安消防支队不仅在行政罚款的裁量阶次制度上取得很好的成绩，而且已将规范自由裁量权工作延伸和扩展到其他的行政处罚种类，并建立了一整套规范的制度，尤其是在裁量前、中的监督和责任追究上也取得很好的成效。
四、对规范罚款自由裁量权的几点认识
一是开展规范罚款自由裁量权，政府重视是关键。只有政府统一抓，并统筹考虑、深入研究、稳步实施，才能全面实行。建立罚款自由裁量阶次制度，是行政机关行政执法权限的自我限权，难度和阻力都不同程度地存在，甚至一些法制机构的同志也有不同认识，认为作用不大、是搞形式。因此，抓好这项工作，必须统一领导、强力推进，必须有专门的工作机构负责协调、指导和监督，必须有相应的制约保障措施。
二是纳入推行行政执法责任制考核体系，是行政处罚自由裁量基准制度得以建立和执行的重要保障。
三是开展规范罚款自由裁量权工作，必须坚持合法性原则。即罚款必须有现行有效的法律、法规、规章为依据；罚款阶次的划分，不得超越法定的范围新设定违法行为；罚款基准的规定，只能在法律、法规、规章设定的罚款自由裁量幅度内确定，不得超越法定裁量幅度。必须坚持过罚相当原则，即划分罚款阶次和确定罚款基准，要符合法律的立法宗旨、目的，行使罚款自由裁量权要以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当。同时要坚持平等对待原则，一视同仁，同类情况相同对待。必须坚持依法广泛论证、深入研究。在建立罚款自由裁量阶次制度过程中，既要听取一线行政执法人员和行政相对人的意见，还要进行专家论证，提高制度建设质量。必须坚持以教育为主原则，即处罚案件要把当事人纠正违法行为作为行政执法首要目标，坚持处罚与教育相结合，教育公民、法人自觉守法，实现处罚的法律效果与社会效果的有机统一。
我市规范行政处罚自由裁量权工作一方面取得了明显成绩，同时也发现一些问题需要加以研究和改进，主要是进一步采取措施解决长期以来形成的以制裁为主的执法习惯，加强监督制约，形成基准制度有效执行的机制。我们将按照省政府的要求，认真研究，不断改进，使规范行政处罚自由裁量权的工作对经济社会又好又快发展发挥更好的促进作用。
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