关于建设工程竣工验收备案的法律探析

杨家学崇维洁
　　［摘要］建设工程的竣工验收备案在司法实践中极易引起争议。由于缺乏法律的明确界定，人们对其性质的认识非常模糊。行政管理机关和房地产开发企业及建筑施工企业通常从各自的立场出发，对竣工验收备案的性质作出自己的理解。作者从分析竣工验收备案的法律性质入手，围绕目前争议较大的有关竣工验收行为的可诉性及与商品房交付的关系等几个方面，提出了自己的见解。
　　［关键词］竣工验收备案性质可诉性交付自2000年《建设工程质量管理条例》（以下简称《条例》）颁布实施以后，政府对建设工程质量的监督管理方式，发生了根本性的转变，由过去的“管理主义”模式转变为“裁判主义”模式。这种模式的改变反映在确认工程质量结果——竣工验收上，表现为以前由政府（通过专门机构）确认验收结果发证，为由各类主体确认结果报政府（通过职能部门）备案的工作方式，所谓“备案制”。备案制的施行，对明确各方主体责任，促进质量保证体系的形成，保证工程质量等都起到了积极的作用，但由于备案制的推行仅数年时间，各层级的法律、法规、规章及相关配套文件的制定还远未建立，行业内外的人们对其认识也还比较模糊，反映在司法实践中，就产生了诸多的法律问题。
　　本文作者结合多年从事房地产建筑法律实务的经验，对建设工程竣工验收备案在实践中争论较大的几个法律问题，作一些探讨，谨表管见。
　　一、关于竣工验收备案的法律性质备案，根据《现代汉语词典》解释，即是向主管机关或有关职能部门等报告事由，以备查考。简言之，即是指申请备案人将事实形成图文交有关部门存查。竣工验收的概念，目前并没有法律的明确规定。建设部2001年7月发布的《建筑工程施工质量验收统一标准》中对术语“验收”是这样解释的：“建筑工程在施工单位自行质量检查评定的基础上，参与建设活动的有关单位共同对检验分批、分项、分部、单位工程的质量进行抽样复验，根据相关标准以书面形式对工程质量达到合格与否做出确认。”这应该是现行规定中对“验收”最准确的解释。将竣工验收和备案结合起来，究竟该怎样对其进行法律定性呢？目前人们的认识也很不一致。
　　一种观点认为：实施备案管理后，行政管理人员并不直接参加工程质量的检查验收，建设工程只要具备《房屋建筑工程和市政基础设施工程竣工验收备案管理暂行办法》（以下称《暂行办法》）中所规定的条件就予以备案，这一点在2001年《国务院关于第二批取消和调整行政审批项目的决定》中就体现得很清楚：建设工程的竣工验收备案由“审查性备案”调整为“告知性备案”。可见，竣工验收备案只是行政机关对建设工程竣工验收的一种程序上的管理。
　　另一种观点则认为：备案管理是《条例》规定的工程质量监督管理的重要的最后环节，不仅具有程序性，更具有实质性，其理由是：1、备案管理监督的对象是全面的，不仅包括建设各方责任主体，也包括具体实施监督的机构；2、备案监督的内容是全方位的，它对建设单位报送的所有文件和监督机构提交的质量监督报告内容都享有监督权；3、备案管理行为具有行政确认性。
　　笔者认为，按照《条例》规定建设工程质量监督管理的具体实施包括具体质量监督和备案管理两个环节。具体质量监督是指专门机构（质量监督站）依照《条例》第四十六条的规定，受建设行政主管部门委托，从接受质量监督登记到向备案部门提交《监督报告》为止，与备案管理相比是微观的、实际的过程监督，被监督的主体是《主体》第三条规定的范围；备案管理则是依照《条例》第四十九条的规定，对建设单位申报的工程竣工验收文件进行宏观的、程序性的结果监督，被监督的主体除《条例》第三条规定的责任主体外，还包括第四十六条规定的专门机构。笔者认为，虽然建设行政机关对建设工程竣工验收备案的管理只是一种程序性的法定管理，但其绝非“消极程序”。2001年国务院发布的《关于取消第二批行政许可的决定》将竣工验收备案定性为“告知性备案”，实质是一种错误的认识。对于关系到人们生命财产安全及社会稳定的建设工程而言，其质量监督管理的最终体现绝非仅仅是程序意义上的“告知性备案”，建设行政管理机关必须对进行竣工验收备案的建设工程进行认真、严格的程序审查，对报送备案的资料要做到“材料齐全、内容全面、意见确切、责任清楚”方才予以备案。综上，笔者认为，建设工程的竣工验收备案是国家实行建设工程质量监督管理制度的一个重要组成部分，是建设行政管理机关对建设工程质量进行严格的程序审查的一项具体行政行为。
　　二、关于竣工验收备案的行政可诉性由于实践中对竣工验收备案性质的认识差异（即使在建设工程行政管理部门也对此认识不一），这便引出了竣工验收备案是否具有行政法意义上的可诉性问题。
　　一种意见认为，备案行为不是具体行政行为，不属于法院行政诉讼的受案范围。理由如下：1．备案行为是建设单位向建设行政主管部门报告房屋建设情况以备查考的行为，只是对事物发展过程的客观描述和记载行为，本身并没有任何行政决定的效力；2．备案行为只是行政机关的内部备考行为，不具有外部公示性，因而也就不符合行政诉讼调整外部具体行政行为的范围要求；3．备案行为对当事人的权利义务没有实际影响。根据《行政诉讼法》的规定，只有对行政机关实施的对当事人的权利义务有实际影响的行为，当事人才可提起行政诉讼。备案行为只是对工程竣工验收报告以及质检部门的监督报告进行登记、收讫的形式，不会对当事人的权利义务形成确认，对当事人权利义务有实质影响的是工程验收报告以及质检部门的监督报告，而这两个报告是一种专业技术鉴定，在工程质量认定过程中，也只起到证据的作用，是否有效还要接受司法机关的裁判。
　　另一种意见则认为，备案行为符合具体行政行为的构成要件，属于行政诉讼的调整范围，法院完全可以对其实施司法审查。理由如下：1．备案行为是建设行政机关履行法定职责所作出的行政行为。根据《暂行办法》规定，备案行为是建设行政机关在本行政区域内对建设工程实施监督和管理的行政行为；2．备案行为是具体行政行为。建设工程验收备案就是特定的建设工程施工人向建设行政管理机关报告工程完成验收情况，行政机关予以登记备案，以供行政机关检查和监督的行为，具备行政行为的个体性；3．备案行为能产生行政法意义上的法律效果，实质上是一种行政确认行为，即建设行政管理机关对行政相对人的法律事实、法律关系予以认定、确认的行政行为。根据《暂行办法》第八条规定，“备案机关发现建设单位在竣工验收过程中有违反国家有关建设工程质量管理规定行为的，应当在收讫竣工验收备案文件15日内，责令停止使用，重新组织竣工验收。”这即是说，在备案文件收讫后15日内，如果建设行政管理机关未作出“责令停止使用重新组织竣工验收”的行为，那就视为建设行政机关在事实上确认了建设工程竣工验收工作宣告完成，工程质量合格。这一事实上的确认行为，无论对房地产开发者还是对施工单位都会产生行政法上的拘束力。
　　笔者同意第二种观点。由本文第一部分的分析即可以看出，建设工程竣工验收备案实质上是行政机关对特定建设工程进行质量审查的一项具体行政行为，其完全符合行政诉讼的所有要求，因此，具有行政可诉性。
　　三、关于竣工验收备案与商品房的交付通过对前述两个问题的解析，我们已清楚：建设工程的竣工验收备案是一项强制性的行政许可。在一项建设工程竣工以后，建设单位（也即房地产开发商）必须持竣工验收报告等相关材料到建设行政管理机关进行备案登记，否则，管理机关有权给予行政处罚。事实上，在实践中，如果不进行备案登记，建设单位就无法进入下一个程序——即在房地产管理部门进行产权登记。那么，竣工验收备案是否是商品房交付的必要条件呢？实践中对此产生的争议也非常大。一种观点认为，竣工验收备案既然是一项强制性的行政许可行为，也就意味着它是建设工程竣工的必经程序，未经过备案登记，建设工程就不能称作已通过了竣工验收，没有通过竣工验收的房屋，当然不能交付给购房者。因此，无论开发商和购房者在《商品房买卖合同》中约定了怎样的交房条件，如果该商品房未取得竣工验收备案证，就不能交付。另一种观点则与之相反，认为商品房交付是购销双方的一种民事行为。在旧版的《商品房买卖合同》中，通常开发商和购房者都将交房条件约定为“竣工验收合格”，对于“竣工验收”的具体实施《条例》和建设部颁行的《房屋建筑工程和市政基础设施工程竣工验收暂行规定》（以下简称《验收规定》）中都规定非常清楚：建设单位在收到建设工程竣工报告后，应当组织设计、施工、工程监理等有关单位进行竣工验收。建设工程经验收合格的，方可交付使用。同时还规定了建设工程竣工验收应具备的条件。从这些规定可以看出，建设工程只要在建设单位的主持下，有勘察、设计、施工、监理等单位共同认可，就可以认定为竣工验收合格，就达到了购房者约定的交付条件。至于竣工验收备案，那是行政管理的机关对建设单位实施管理的一种行政行为，与开发商和购房者之间的民事行为是毫不相干的。
　　笔者认为，这两种看法都有一定的道理，但都失之偏颇，对于竣工验收备案与商品房交付的关系，笔者的理解是这样的：1．关于“交付”的定义笔者认为，建设工程的交付可以分为两个层面，即两次交付。一次是工程竣工以后，由建设单位组织勘察、设计、施工、监理等单位进行竣工验收合格后，由施工单位交付给建设单位。这次交付所产生的法律后果即是施工单位可以据此向建设单位要求进行工程结算。另一种交付则是开发商在接过竣工验收合格的房屋后，将符合法定和约定的商品房交付给购房者。笔者认为，在探讨建设工程的交付问题时，必须要将这两点交付区别开来。非如此，则不能解释清楚关于“交付”的问题。2．关于法定和约定的商品房交付条件商品房交付的约定在旧版的《商品房买卖合同》中表现得最为含糊2000年版《商品房买卖合同》已明确将“一证两书”作为交房条件，即《竣工验收备案证》、《商品房使用说明书》、《商品房保修证明书》），如果双方当事人约定商品房竣工验收以后即可交付，那么，竣工验收是否是已达到法定的交付条件了呢？笔者认为，约定的交付条件绝不能和法定条件相冲突。仅仅有所谓“五大家”的竣工验收是不能交付商品房的，在《消防法》、《环保法》、《规划法》等法律中都明确了房地产开发交付使用时必须要通过消防、环保、规划、人防等相关部门的验收。对于《条例》中未设置建设工程竣工应通过消防、环保、规划、人防等相关部分验收的条件这一问题，笔者理解是：其一，《条例》中所指的“竣工验收”是指工程意义上的，也就是指施工单位向建设单位交付应具备的条件，而不是可以向购房人交付的条件；其二，从立法本意来看，《条例》更多的是规范和约束工程建设中的建设、施工、监理、勘察、设计等施工参与单位的行为和权利义务；其三，即使是《条例》对此问题有所疏漏，由于其效力等级不能对抗上位法，竣工验收的条件也应遵从上位法的规定。因此，只有符合消防、环保、规划、人防等相关要求的商品房才能最终向购房人交付。四、关于竣工验收备案与竣工验收条件的统一协调问题严格说来，竣工验收备案与竣工验收的条件应该是统一的，但是，由于两者的目的手段和时间先后不同，所以在客观上也存在差别。1．内容规定不同《条例》和《暂行办法》以及《验收规定》在内容上具体程度不同。其行政效力也不同，比如《条例》规定的竣工验收条件为5条，《验收规定》则要具体一些，共有11条，直接将规划、消防、环保等专项认可文件或准许使用文件列入验收条件。在实践中，竣工验收必须经建设单位组织、各参建单位参加，质量监督机关监督，因此验收的条件应由竣工验收单位共同认定，达成一致结论才能通过竣工验收。竣工验收备案则不同，是由建设单位申请、监督机关提出监督报告、备案机关把关，主要是程序性的，要求的备案文件要综合一些，代表了更强的行政意志。2．时间不同竣工验收时间和备案时间是两个不同的时间概念。竣工验收时间一般是指召开竣工验收会通过验收的时间，必须由建设单位、施工单位、设计单位、监理单位等一致认可，必须是在质量监督机构监督下，具备验收条件，按验收程序进行的有明确验收结论的竣工验收时间。竣工验收时间有着特殊的法定含义，直接关系到建设单位和施工单位双方的工程款结算及质量保修时间；而竣工验收备案时间则是指由建设单位提供的备案文件内备案机关收讫后同意备案时间，该时间直接关系到法律规定的行政时效问题。