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| 中国建设工程法律网 2009-11-11 来源： 编辑： |
招投标：防腐制度的基因变异
◎文_本刊记者 孟盛
采用招投标为政府工程甄选承包商，既可以通过淘汰机制择优选取，保证工程质量，降低工程造价，又可让工程交易从隐蔽走向公开，从分散走向集中，一定程度上遏制了权钱交易。
然而近年来，这一防腐制度在实施过程中产生了诸多问题，成为滋生腐败的高危地带，严重违背了制度本意，业已引起了国家高层的注意。今年7月9日，中办、国办印发《关于开展工程建设领域突出问题专项治理工作的意见》，将规范招标投标活动及其监管作为重中之重。
招标投标，舶来品的植入背景
招投标是个舶来品，200年前西方就有，最早起源于老牌资本主义国家英国，世界上许多国家都为其立法，并成立专门机构。在西方，招投标是一项成熟的制度，法律法规完善，不仅在公共采购领域被普遍推行，也得到了私人企业的广泛运用。
招投标进入中国是在上世纪80年代初，因世界银行提供贷款要求对我国大型项目进行招标采购，促使引进了这一制度，但最初只是停留在纸上的一个概念。在曾经很长一段时间，工程包给谁做，只需要领导干部打个电话，批个条子，甚至一句话，正所谓“不找市场找市长”，行政权力直接插手工程项目，产生赤裸裸的权钱交易。于是，包工头与官员的“腐败联姻”，成了上世纪90年代领导干部腐败的重要形式。
由于行贿大大增加了工程成本，只有靠偷工减料、以次充好来赚取利润，于是，一个个触目惊心的“豆腐渣工程”在10年间不断跨塌。重庆綦江彩虹桥3年坍塌、死40人，耗资3.8亿的云南昆禄公路，开通18天便路基沉陷、路面开裂……
与此同时，如交通、水利、建设等大权在握、工程频繁的重点行业部门，工程上马，干部下马。据报道，仅交通系统全国就有13个省的26名交通厅厅局级领导栽在工程上。
在这样的背景下，强制招标走进了历史舞台。
公正择优，抵御腐败的健康基因
10年前，我国正式颁布实施《招标投标法》，明确了强制招标的范围，包括大型基础设施、公用事业和使用国有资金投资的项目，以及国外贷款或援助项目。而招标规模的标准则由各省自行规定，有的是施工单项合同估算价200万元以上，如四川、山东等；有的是100万元以上，如湖南、河南等。而地方在具体执行时又有相应的规定。
据不完全统计，建设、交通、水利等行业项目招标率均达到或接近100%。
同时，政府退出了“裁判员”身份，法律减少了一系列行政审批事项和环节，取消了议标，清退了评标委员会中的行政监督部门人员，让招标代理机构与行政机关彻底脱钩……
尽管时间不长，但是招投标制度业已形成了一套法律体系，目前各地各部门出台了近30部地方性法规和数十部国务院、部门规章、地方政府规章，规定细化到招投标程序的每一个环节，不同程度地预防了工程中权钱交易、行贿受贿等腐败现象的发生，全国有形建筑市场日趋规范。
“招投标最大的特点是公开、公平、公正与择优，通过市场竞争机制优胜劣汰，使先进的生产力得到充分发展，从而在提高经济效益、保证项目质量的同时，保护了国家利益与社会公共利益。”采访中职能部门官员普遍认为。
据测算，通过招标节约的建设投资一般在10~15%，工期缩短10%。如乌鲁木齐-奎屯高速公路通过公开招标，中标价比概算节约4.3亿元，节资率达18%，工程合格率100%，优良率97.1%。
另一方面，由于招投标活动不受地区和部门的限制，除经批准采用邀请招标外，大量的国有投资项目都必须实行公开招标，打破了长期以来形成的条块分割、地方封锁和部门垄断，在一定程度上也给企业提供了平等竞争的环境和机遇。专家学者认为，招投标让一些企业不得不告别过去依靠行政分配任务的时代，只有不断提高自身优势，才能在开放的市场求生存，招投标让市场竞争意识深入人心。
暗箭难防，龙种变异成为跳蚤
随着反腐败斗争的深入，腐败形式也不断翻新。原本是防止腐败有效手段的招投标，在一些地方的“操作”和扭曲下屡屡失效，甚至沦为非法交易的合法外衣。
国家发改委主任张平曾指出，目前招投标领域存在的问题，包括市场主体不规范、围标串标、弄虚作假、转包和违法分包；部分招标代理机构恶性竞争，与招标人或业主串通；少数评标专家不独立、不公正履行职责等等。
项目业主(招标人)、招标代理机构、投标企业(投标人)、评标专家及履行监管职责的职能部门是一次完整招投标涉及的5方当事人，分别扮演着5种角色，夹杂着市场利益、行政权力、监督职责、专业技术与职业道德等各种考量，公权与私利交织，公心与私欲较量，让招投标成为利益各方或相互勾结、或明争暗斗的“主战场”。
在最近四川查处的汉源永定桥水库主体工程C1标段串通投标案中，面对2.9亿元工程的诱惑，项目业主、中介机构、投标企业和评标专家沆瀣一气，违法操作。业主代表、汉源县副县长、永定桥水库管理局局长兰绍伟，先后从招标代理机构和投标企业收受贿赂58.5万元，为几家投标企业如何围标出谋划策；借牌的招投标代理机构，在业主的指示下，充当串标中介；评标专家收钱后替业主卖命……一幕幕黑色交易让本该择优成交的评标活动沦为“择贿成交”的闹剧。
可见，实行招投标制度后，行政权力的非法干预并没有因此完全收手，相反，从公开走进更加隐蔽的幕后，手段也更具迷惑性。
一位监督部门资深官员告诉记者，行政权力非法干预招投标不一定都存在权钱交易，比如有的领导干部片面追求经济增长和政绩，以发展经济、招商引资、改革创新等为由，仓促上马，实施边立项、边设计、边施工的“三边”工程；有的是对招标意识淡薄，以项目应急、特殊或保密为理由，将必须招标的项目确定为可以不招标的应急工程。
但更多干预插手的背后，是领导干部深陷非法利益格局的现实。一些官员借用职权的影响力，成为操纵招投标结果的幕后黑手，项目业主、投标企业、中介机构、评标专家甚至监管人员，都成了其布局的棋子。比如受贿近千万元的杭州西湖区建设局副局长吴少雯，凡遇招标，便运作如何让自己选定的投标企业“突出重围”，一些围标串标和排挤竞争对手的“高招”，都出自这个幕后“高人”之手。当然，他对招投标的浓厚兴趣，最终转化为工程结算款一定比例的“好处费”。
近年来，领导干部插手招投标的花样不断翻新。有的打着时间紧、任务重的幌子，以“领导交办”代替规定动作；有的直接确定受自己控制的招标代理机构，让其代为出面运作；有的在各种不同场合向相关人员暗示自己的意图；有的干扰和阻挠招投标违法案件的查处；有的授意业主设置苛刻条件逼迫中标企业放弃。如某县一建筑公司中标后想退出，因县委书记运作其哥们的工程队投标失败，于是授意业主放出话来：做了也拿不到工程款，威胁其卖标；有的官员甚至干扰评标现场。原西部某县级市副市长，在评标专家对某公司报价进行激烈讨论时，违规进入评标现场，数次打断专家讨论，发表个人意见，慑于其权势，专家不得不屈服，让副市长推荐的公司中标。
权力的胡作非为，造成了工程建设市场更大的混乱，让这个领域成为近年来腐败问题最严重、最突出的高危地带。
巨大的利益蛋糕，巨大的操作空间，使一些参与建设项目招投标活动的四方(招标人、招投标代理、投标人和评标专家)在其中进行利益博奕，一场本该公平公正的竞争，成了各方乌烟瘴气的混战——
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