| （新华视点）规划变了又变 损失谁来承担？
——广东阳江海陵岛“天正大厦西楼”增建项目的调查
新华网广州1月12日电（“新华视点”记者 黄玫 叶前）墙上长满了黑霉，地上散落着铁钉，生锈的支架迎风晃动……在广东省阳江市海陵岛大角湾附近，一栋海景建筑因为停工一年多成了“烂尾工程”。
从2009年建设部门许可建设到责令停工，从要求自行拆除到表示可以再建，一年多时间，该部门的建设规划许可变了又变，令投资者无所适从。
开工建设两个多月就被迫停工
生活在海陵岛的关芬正，多年来一直从事个体经营。2002年，由他个人投资的一幢取名“天正大厦西楼”的两层旅馆建成并投入运营。由于地段好，生意相当红火。2006年，他动了增建旅馆楼层的念头，并向海陵岛经济开发试验区建设局提出了增建6层的建设方案。2009年2月，“天正大厦西楼”增建项目的《建设工程规划许可证》发到了关芬正手里。
可是，当他以此获得银行880万元贷款、开工建设两个多月后，却收到了区建设局的《停工通知书》。该通知书称：“因相邻用户提出异议，需协调处理，希收到本通知之日起暂停施工。”
“收到通知书之前，建设局领导就电话通知我停工。是哪位邻居、提出什么异议，却不得而知。”关芬正对突如其来的停工通知感到茫然。此后一个月里，第二份、第三份《停工通知书》接踵而至。“我不明白，我有建设规划许可证，各项手续齐全，凭什么一个异议就要求我无限期停工？”关芬正说。
更糟糕的是，2009年10月15日，海陵区建设局同一天发出了《自行拆除通知书》和《撤销〈建设工程规划许可证〉决定书》。《决定书》称：“发现该证在审查过程中，违反《行政许可法》第36条和第47条的有关规定。”
阳江市住建局副局长王雄说，这里“有关规定”指的是“该许可证审查过程中没有告知周边利害关系人”。
广东南日律师事务所律师甘贵赓认为，行政机关未尽告知义务随意撤销已经发出的行政许可，且这一行政处罚行为应该履行的调查听证程序也没有履行，因此，这个撤销许可决定是违法的。
为了讨说法，关芬正分别向海陵区建设局和管委会提起了听证申请和行政复议。然而，很长一段时间里，听证和行政复议的申请皆杳无音信。
今年1月5日，海陵区管委会终于作出决定，称“因存在不当，撤销原海陵岛试验区建设局作出的《停工通知书》《自行拆除通知书》及《撤销〈建设工程规划许可证〉决定书》”。
不当行政行为，损失谁来承担？
记者在采访中了解到，有关部门认识到此前撤销建设工程规划许可证及要求关芬正自行拆除等行政行为存在不当，因而又撤销了这些决定。可是，这些决定给投资者造成了巨额经济损失。
在工地记者看到，由于停工一年多，增建的三、四层在海风侵蚀下已生锈破损，原先投入经营的一、二层，也因加建受阻而致雨水渗漏，从天花板到墙壁、从门窗到家具，四处是斑斑霉迹。
“这些如果都算上，我的损失估计800万元左右。”关芬正算了一笔账：他的损失包括原两层建筑的破损，以及因停工而没有发挥任何效益的银行贷款的利息，还有本来加建后继续营业的经营收入损失。
记者在已经损毁的原天正大厦的大堂看到，“今日房价”标牌上的时间定格在2009年3月31日。在每年5月至10月的海陵岛旅游旺季，这里的标间价格是每晚680元，而两个三室一厅的套房价格是每晚2800元。即使在1月这样的淡季，与天正大厦相邻的富海酒店，标间价格也是每晚380元。
阳江住建局海陵分局局长黄国河表示，至于天正大厦业主损失赔偿的问题，我们双方都希望通过协商解决，至于谁来赔偿，这个要视业主向谁提出索赔。“如果是向现在的住建分局索赔，那肯定不行，由于机构改革，现在的住建分局不是原先的当事人，可以说与之无关。”
据了解，自去年2月到10月，原海陵区建设局经历了两次改革，先是改为海陵区城乡建设局，后来又新成立了住建分局，由原来的区内设机构变成了市局派出机构。
阳江市住建局副局长王雄认为，机构改革后，原来做出行政许可的海陵区建设局这个行政主体不存在了，要撤销原来海陵区建设局的行政许可应该由海陵区管委会来做。
海陵区管委会一位负责人说，由于反复磋商协调，加上部门调整的原因，此案处理时间拖得有点长。
对于关芬正来说，如今是喜忧参半，喜的是增建工程终于“名正言顺”，忧的是停工和撤销建设许可造成的经济损失，不知向谁索赔。
如何维护建设规划的权威？
甘贵赓认为，机构隶属关系的变化不能改变行政赔偿的义务主体。谁继承了原建设局的权利义务关系，就负有赔偿的责任。如今，住建分局是原建设局权利义务关系的继承机构，因此，有关“现住建局不是这个案子的当事人，与之无关”的说法是没有法律依据的。
为何邻居的一个“异议”就让有关行政部门撤销规划许可？阳江市住建局海陵分局副局长梁昌勇告诉记者，当初提出异议的“相邻用户”是名濠旅游服务有限公司，该公司拟改建为五星级酒店的金沙湾酒店正处于天正大厦后方。
根据行政许可法，只有行政机关滥用职权、玩忽职守、越权、违反程序，以及对不具备申请资格的申请人作出的行政许可，才可以撤销。此外，如果撤销可能对公共利益造成重大损害的不予撤销。
中山大学政务学院教授郭巍青表示，当地部门“有错必纠”的做法值得肯定，当前国家大力推进依法行政，对于涉及行政相对人的行政许可及行政处罚事项，尤其需要严格依法办事，避免给行政相对人造成重大损失。
专家认为，建设规划说变就变的案例时有发生。维护建设工程规划的权威和严肃性是一项迫切的任务。从权力制约来讲，可以考虑将撤销行政许可的决定权交由法院判决，以避免行政机关既是决策者，又是裁判员的情况发生。
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