土地法修订拟力推农地入市小产权房合法化悬疑

2011年11月22日04:3521世纪经济报道江苏省江阴市华士镇中心地带，中国华西第一村328米共61层的龙希国际大酒店，是合法的么?

这个尖锐的问题，被一些学者提出来。

根据目前的《土地管理法》，除乡镇企业、农民宅基地或相关公益事业可以申请使用集体土地外，"任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地"，即实行"招拍挂"的土地出让制度。

这意味着，使用了集体土地搞建设的上述酒店，需要证明该店是乡镇企业或公益事业。而显然，前者并非很容易证明，后者则根本不成立。"类似的很多农村地区酒店，由于涉及外来投资或外来人士经营，很多都存在非法建筑的嫌疑。"中国社科院一位不愿具名的权威研究者称。

不过华西村村民也许不必太担心。记者获悉，目前国家已经着手《土地管理法》以及《农村土地承包法》的修改。对于个人合伙协议书。其中可能的修改内容是:农村集体土地有望和国有土地一样，实现"招拍挂"上市，同地同价同权，使得农民获得较高的补偿收益。

11月19日，国土部副部长、中国土地学会理事长王世元，在2011年中国土地学会学术年会上也透露了农地入市的相关风声。

中国房地产及住宅研究会副会长顾云昌对本报指出，农村土地有条件上市，在一定意义上为城市人到农村买房创造了可能，但需要具体实施政策，"目前的政策似乎有小产权房合法化之意，但创建城乡统一的土地市场难度太大，喊了这么多年没动作，土地管理法试题。下一步就看有无具体政策了。"

采访中专家也指出，农地股份制改革即使推出，也需要慎重，以防止和城市类似的房地产开发一窝蜂涌向农村。

农地入市进程

记者致电和王参加同个年会的人士了解到，不少专家均认为目前农村土地政策可能要迈出比较重大的步伐，其中将涉及到农村土地上市的合法化。

一位主持上述土地年会"城乡统筹发展与深化土地资产制度改革"分会的人士指出，新提法意味着将来农村集体土地很可能可以直接上市出让进行项目建设，而不用通过本地乡镇企业进行;即在不改变土地用途的情况下，农村集体土地可以直接转让给乡村之外的企业从事经营生产。

"这个重大的改变，将使得集体土地可以和国有土地以同等区域相同的价格来拍卖，其主要收益将归集体和农民所有。"这位人士说。

据了解，04年8月底通过的《土地管理法》规定，除兴办乡镇企业等外，任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地。

中国社会科学院农村所研究员李国祥解释称，过去农村土地从事建设，除了乡镇企业利用外，都需要转为国有建设用地。而若未来农村土地直接上市，意味着过去的土地法和农村土地承包法，都需要修改。而这样的修订也最难。

李介绍，08年十七届三中全会，以及目前的"十二五"规划，尽管都提出了"逐步建立城乡统一的建设用地市场"，以及农村土地可以和国有土地同等上市的相关情况，但迄今国土法仍在修改之中，除局部试点外，农地入市暂无最新法律依据。

"因为农村集体土地直接上市，导致地方政府卖地收入大降，而村集体和农民将会大大受益，这样地方政府难免抵触。而农村土地既然可以上市，则土地承包法中应该对土地承包经营权的转让等具体做法，给以明确界定。"

农业部农村经济研究中心研究员廖洪乐也直陈，一旦未来《土地管理法》确定集体土地和国有土地一起上市，会使得地方土地收入几乎为零。廖称，你知道土地公灵签。土地管理法的修改，很可能规定切一部分地方收入给国家。

股份化探索

在当日会上，王世元表态，国土部门将鼓励有条件的地方进行农村土地股份制改革。

具体的做法是，成立集体土地农业经合组织、股份合作社或股份公司等，使农民对集体资产享有充分的股权，通过完善和强化土地用益物权，使农村集体土地所有权实现最大化。

目前一些地方在进行土地经营权的股份制改造。比较成功的是广东省佛山市南海区的做法，以行政村为单位，丈量土地、清产核资和资产评估，然后量化净资产，给符合条件的当地村民配置股权;在此基础上召开股东或股东代表大会，再挂牌成立股份合作经济组织并开展实质性运作。

而有论者认为，上述试验是在规避土地管理法的"雷区"，该法提出只有乡镇企业才可以使用集体建设用地;而上述股份制组织，通常以成立乡镇企业的名义建设厂房，然后出租给各类企业，以获取租金等收益。

西南大学一位土地专家直言，南海实际上绕了一个圈子，工程承包合同范本。即村集体圈地盖厂房再出租，解决了建设用地需要先改变为国有土地性质的风险;但若未来农村土地可直接上市，村集体无需再绕圈子。

而南海"土地入股、出租给外地企业使用"的模式，廖洪乐称:可能是未来中国类似改革的方向，但需要增补修订法律。

比如土地法的修订中，就应明确规定国家不能以公益用地名义，强制征收农地，"国家仍应以市场价介入，以避免土地收益冲突的发生。"他说。

而一旦规范农地经营流转的模式后，相关对农民的补偿标准也将细化，记者了解到，随着农村集体土地可能上市，农民的补偿标准也将比过去有所修改，"各项补偿费的总和，可能要超过土地被征收前3年平均年产值的30倍"。

"小产权房"合法化?

一旦农村集体土地和国有土地可以同等条件下转让，小产权房的合法化问题随之浮出水面。

中国房地产及住宅研究会副会长顾云昌直陈，农村集体土地盖的房子，在本村的农村户籍人员之间流转买卖，是合法的;但目前并不允许城市居民购买;相反城市国有土地建房，允许农村居民购买。这就出现城乡土地两个市场割裂的情况。

有说法是，全国城市的"小产权房"平均占到30%左右，一些城市"小产权"甚至接近40%左右。

下一步，中国社会科学院农业发展研究所研究员李国祥称，改革方向是要建立城乡统一的土地市场，农村集体土地盖的房屋能对外(包括城市居民)销售，即小产权房合法化是大势所趋，"实际上十七届三中全会，以及目前国土部提出集体土地与国有土地享有平等权益，就说明小产权房迟早要合法"。

国土资源部地籍管理司司长朱留华在11月初称，力争用3年时间把农村集体土地所有权证确认到每个具有所有权的农民集体经济组织。而这一度被看作小产权房可能合法化的前提。

"小产权房变成大产权房(国有土地商品房)，这部分的口子并没有开。尽管十七届三中全会，以及更早的中央十六届的全会都有建立城乡统一土地市场的共识，但法律层面并无下文。"

参与国土部门小产权房改革论证的相关人士也认为，目前国土系统内部的倾向是，在城市规划以内的小产权房不允许合法，城市规划以外的小产权房可以合法，"学界是希望所有的小产权房合法，但要做到这一点难度很大。仍需等待国土部具体政策条文，才有可能说明小产权房可以对城市人开放。"显然相关的改革还需通盘考虑。

扎根农村十年调研的华中科技大学中国乡村治理研究中心主任贺雪峰就直言，他很不支持大规模、激进的土地流转。他认为目前鼓吹争取更多土地权益的多是已经进入城市生活土地闲置的人，而并非还依赖土地生存的人，而考虑到城乡二元的现实国情，在现阶段维持土地制度的稳定性有其必要性。数据显示，2010年，我国失地农民约4千万。

(作者:定军)