2010年12月15日由国务院法制办公布的《国有土地上房屋征收与补偿条例(第二次公开征求意见稿)》对“公共利益的需要”作了七条限定，笔者认为其限定失之于偏颇，凡征地、拆迁所根据的“公共利益需要”，应当包括政府组织实施的开发工业园区和商业服务业集聚区。兹就此作一刍议，对于民法通则若干意见。提请大家共探。

　　一、“新拆迁条例”对公共利益需要的限定及其缺失

　　(一)背景：现行法律规定为了公共利益需要可以征收土地和房屋

　　《宪法》第十条第三款规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”

　　《宪法》第十三条第三款规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。”

　　根据宪法的规定，《物权法》第四十二条第一款规定：“为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。”《土地管理法》第二条、《城市房地产管理法》第六条，也分别就征地、征房作了类似的规定。

　　但对于征地征房所根据“公共利益需要”的内涵、处延，宪法和法律至今都没有予以界定。

　　(二)“新拆迁条例”对公共利益需要的限定

　　2010年12月15日由国务院法制办公布的《国有土地上房屋征收与补偿条例(第二次公开征求意见稿)》(因它系现行《城市房屋拆迁管理条例》的修订版而被人们称之为“新拆迁条例”)，劳动合同样本。其第八条首次将“公共利益的需要”框定为七种情形(与1月29日第一次征求意见稿中的七条限定基本相同)：一是国防设施建设的需要;二是由政府组织实施的能源、交通、水利等基础设施建设的需要;三是由政府组织实施的科技、教育、文化、卫生、体育、环境和资源保护、防灾减灾、文物保护、社会福利、市政公用等公共事业的需要;四是为改善住房困难家庭居住条件，由政府组织实施的保障性安居工程建设的需要;五是由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要;六是国家机关办公用房建设的需要;七是法律、行政法规规定的其他公共利益的需要。[1]

　　(三)“新拆迁条例”对公共利益需要的限定失之于内涵太少外延过小

　　我国现阶段几乎每一个大、中、小城市，都在实施旧城、旧村的拆迁改建。之所以要拆迁改建，其目的可区分为三类：第一类，为了推进公共基础设施、公益事业设施、公共管理设施、公共安全设施的现代化。第二类，为了推进工业化，即为了搭建招商引资平台、加快工业经济发展而由各地政府积极组织实施的开发工业园区。第三类，为了推进城镇化，其中部分旧城旧房区改造是为了改善被拆迁区域原住户的居住条件，也为了节约集约利用土地;另一部分旧城旧房区改造是为了发展城镇的第三产业——开拓现代化的专业市场、商业街区、服务业集聚区，其深层次目的是为了拓展城市的产业功能，为了增加就业岗位，为了开辟税源。所以，笔者以为“新拆迁条例”所列举的“公共利益的需要”，在外延上只包容了目前地方政府所组织实施的征地拆迁项目的约二分之一，在内涵上丢失了为了发展二三产业、为了增加就业岗位、为了提高广大人民群众的收入水平、为了增加财政收入、为了提高城市建设用地利用率等更高层次的公共利益需要，堪称为遗漏太多!