行政法律责任设定的立法技术研究

“行政法律责任是指行政法律关系主体因违反行政法律规范所应承担的法律后果或应负的法律责任。”行政法律责任作为行政法的基本范畴、重要内容，是推行行政法治、构建法治国家的基石。如果没有行政法律责任的合理设置，行政法律规范的内容就不能如期实现，行政立法的预期目的就难以达到。因此，剖析现行行政法律责任的立法现状与不足，探讨科学、合理的设置法律责任的方法与路径，是行政立法实践中面临的现实课题。
一、研究行政法律责任设定的价值
在很多人看来，行政法律责任设定问题的研究无非是一个技术层面的问题，不外乎是给立法实务的完善提供一个参考，所谓的行政法律责任设定只不过是一个无关紧要的细节问题。其实不然，行政法律责任的设定除了对行政相对人之外，它对行政主体、行政立法和行政法治的实践都存在这样或那样的影响。因而，研究行政法律责任设定不仅仅是一个理论问题，更关系到行政法治的稳健推进。
(一) 对行政相对人的价值。对行政相对人来讲，科学合理的行政法律责任设定具有引导与救济功能。行政法律责任旨在通过对行政法律关系进行深入剖析和科学概括的基础上，将其内在要求分解并具体化，转化为一个个具体的规范要求，组成一个责任体系。从引导功能看，法律责任条款具体而客观，成为引导人们遵循的行为模式，指引着行政相对人成为“依法行政的合作力量”，形成对合法行政权力行使的保障和帮助机制；从救济功能看，“恰当的行政法律责任形式，能够为行政相对人提供相对充分的法律救济。”行政法律责任规定是行政相对人据以维护权利或保障公正的法律依据。
(二) 对行政主体的价值。对具体行政主体及其公务人员来讲，行政法律责任具有惩罚与规范的功能；对一般行政主体而言，行政责任则具有警戒与规范功能。行政法律责任的设置与运用，其最直接的功能就在于制裁具体行政主体之行政权滥用，追究并惩罚违法之公务人员；间接功能在于规范行政权行使。在行政责任适用于具体行政主体及公务人员的过程中，它对一般行政主体及其公务人员产生了“杀一儆百”、“敲山震虎”之警戒功效，并引导其依法而行，从而杜绝或减少违法或不当行政行为的发生，使行政权力得以规范。
(三) 对行政立法的意义。行政立法作为一种特殊的行政行为，其适用对象的不特定性与反复适用性决定了行政立法比其他的行政行为对社会的影响更大，因而应当以更高的标准来要求行政立法。行政法律责任的合理设置是衡量行政立法科学的重要内容。在立法实践中，对何种行为应当追究行政法律责任，如何追究行政法律责任都是行政立法面对的现实问题。行政立法中的责任设定条款是保障性的规定，是对具体行政行为的底线要求，因而是行政立法中的关键内容。研究行政法律责任规定，有助于提高行政立法水平，解决许多行政立法中因缺乏责任条款或责任追究的方式、程序等不明致使法律效力受到削弱。
(四) 对行政法治的意义。“恰当的行政法律责任形式，能够促进行政法治秩序的建立与维持” 行政法治要求行政权力的运行受到监督和制约，行使权力的主体必须依法承担相应的法律责任。行政法治的权威和影响深刻地蕴含在责任机制之中，展现于规范、严谨的行政法律责任中。如何使行政主体行为更规范、如何使公务员更具责任心、如何使行政相对人的权益得到更好保障、如何使行政权力与公民权利形成良性互动，进而实现行政法治运行的最佳态势，是行政法治追求的基本目标。行政法律责任制度无疑是实现这一目标的重要制度，从这个意义上讲，没有行政法律责任就没有行政法治的良性发展。
二、现行行政立法中法律责任的缺陷剖析
从技术角度来分析，想知道公司上市。目前行政立法中法律责任的规定主要存在以下突出问题：
(一)宏观方面存在的问题
1.法律责任构成要件意识淡化，行为模式规定过于简单
构成要件是解决责任主体基于何种形式要件而对其确认应当承担责任的核心问题，对行政相对人、行政执法机关、司法机关具有重要的指导意义。任何一种法律责任都有其特定的法律构成要件，它是判断一种行为是否承担责任的前提。一般而言，行政法律责任的构成要件由主体要件、客体要件、客观行为要件和主观要件组成。然而对这一基本问题，行政立法缺乏基本的法律责任构成要件意识，往往采用简单的形式笼统的规定，不加具体描述。如《证券公司监督管理条例》第90条规定，证券公司违反规定收取费用的，由有关主管部门依法给予处罚。从这一规定分析其构成要件，相对而言只有主体要件比较明确即证券公司，而客体要件、客观行为要件和主观要件均模糊不清。
2.法律责任形式单一，形式规定不完整
现行的行政立法中，有关法律责任的规定主要是针对行政相对人，重视对行政相对人法律责任的追究，形成了单一、完备的“相对人”体系；却很少规定行政主体的法律责任，导致大量的行政主体责任无法落实。这种不完整突出表现为：大量的行政立法中规定了行政相对人的违法责任却没有规定行政主体的法律责任，如《图书出版管理规定》中“法律责任”部分共10个条款，全部是关于图书出版单位的责任规定，而无一款关于新闻出版行政部门的责任规定；有些行政立法虽然规定了行政主体的责任，但是只规定了一种概括性的责任，没有具体的责任形式。即使规定了行政责任和具体的责任形式，但是往往承担责任的主体或责任追究的主体缺位，如《生猪屠宰管理条例》第63条规定，商务主管部门和其他有关部门的工作人员在生猪屠宰监督管理工作中滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊，构成犯罪的，依法追究刑事责任；尚不构成犯罪的，依法给予处分。给人的印象是，当前行政立法中对责任条款的规定侧重于“治民立法” ，而刻意规避、减轻甚至免除行政主体及其公务人员的责任。
3. 行政责任、刑事责任不衔接，缺乏协调性
行政立法中，行政责任与刑事责任不衔接的问题一定程度地存在，表现在以下方面：（1）责任名称不衔接。有些行政立法对某些严重违法的行为，往往笼统规定“依法追究刑事责任”，但对这种行为如何定罪量刑，刑法却没有相应的规定。一旦该行为违法达到刑事追究的必要时，却无相应的刑事责任名称与之对应的现象。（2）责任适用不明确。一个违法的行为，如何进行定性，是适用行政责任还是适用刑事责任，依据什么原则，在什么范围及轻重程度内进行适用，都是令人困惑的问题。如《单采血浆站管理办法》第67规定，对于承担单采血浆站技术评价、检测的技术机构出具虚假证明文件的，可以责令改正，给予警告并可处罚款等，情节严重，构成犯罪的，依法追究刑事责任。这一条款中，何为行政责任与刑事责任的界线，什么是情节严重，责任适用就不明确。（3）责任主体不衔接。行政机关的意思表示均由行政公务人员作出，当该行政行为违法时，如果应当承担相应的行政责任则一般由行政机关及其公务人员一起承担；但是如果应当承担相应的刑事责任时却由公务人员独自承担，这就造成了责任主体的脱节。如《气象行政许可实施办法》第38条规定：“气象主管机构实行行政许可，有下列情形之一的，由其上级气象主管机构责令改正，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任……” 实际上，在这一条款中当违法实行行政许可需要承担行政责任时，由上级责令下级改正和对直接责任人员进行行政处分两部分构成；但如果应当承担刑事责任时却由直接责任人员承担。
(二)微观方面存在的问题
1.责任条款的逻辑结构不完整
法律规范的行为模式与后果模式不对应，有些条款规定了行为模式却没有对应的后果模式。比如在行政立法实践中经常出现义务性条款与责任性条款脱节的现象，即法律责任条款与法律义务性条款没有保持对应。如少数行政立法没有将违反义务性条款的法律责任予以明确，造成法律规范逻辑结构上的不完整，使违法行为出现法律责任空档，难以追究违法者的法律责任。
2.责任条款过于抽象，缺乏可操作性
现行的行政立法对法律责任的规定一般只停留在“应当承担相应的行政责任”这一抽象条款上， “给予……处分”、“构成犯罪的，依法追究刑事责任”，虽然看起来似乎比较明确，但具体规定不明确，由谁进行处理、如何处理、不处理应当承担什么责任等均语焉不详。实践上这种规定不利于实践中的具体操作，只是一种象征性的规定。如交通部公布的《道路旅客运输及客运站管理规定》第97条规定，“道路运输管理机构工作人员违反本规定的，有下列情形之一的，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任……” 。具体到实践，适用这一条款就很困难了。因为它缺乏基本的追究主体、追究程序等内容。
3. 不作为法律责任缺失
行政不作为是相对于行政作为的一种行政行为方式，现行行政执法中，行政不作为大量存在。行政主体不作为违法侵犯行政相对人的合法权益，行政主体是否应当承担责任？特别是当不作为违法给行政相对人合法权益造成了具体的损害，行政主体是否要承担相应的赔偿责任？这是行政立法必须解决的现实问题。很显然，行政不作为作为违法行政的一种表现形式，不能逃避和豁免其应承担的法定责任。然而，现行的行政立法中不作为行政责任却普遍缺失，大量行政立法没有明确规定不作为责任。
4. 以“罚则”代替“法律责任”仍然存在
现行行政立法中，还有少数立法将“法律责任”部分以“罚则”代替，既不规范，也不科学。如《取水许可管理办法》第六章、《动物病原微生物菌（毒）种保藏管理办法》第七章、《执业兽医管理办法》第五章等都是以“罚则”为专章。有人认为，有些行政立法的法律责任主要是行政处罚的规定，基本上没有其他法律责任的条文，因此可单列一章，章名叫“罚则”。笔者认为，这种观点值得商榷。首先，“罚则”的名称体现的是管理行政的理念，强调以罚代管，不符合现代行政原则。其次，“罚则”的内涵狭小，我不知道最新离婚财产分割法。不能涵盖行政法律责任的其他形式。以“罚则”代替“法律责任”实际上以偏概全。如《取水许可管理办法》第六章，实际上既有对行政相对人的处罚规定，又有对行政主体及其工作人员的处理规定，因而用“罚则”确有不妥。
三、完善行政法律责任设定的构想
行政法律责任设定的规范化问题是今后相当长时期行政立法实践必须面对的一项重要任务。目前的当务之急是从实际情况出发，循序渐进地推进现行行政立法的合理化建设。本文拟就此谈谈初步想法。对于股份公司。
(一) 培养法律责任构成要件意识，体现责任法定原则
行政法律责任构成要件不仅仅是一个理论问题，更是摆在行政法律关系主体面前的一个现实问题。法律责任的构成要件是衡量行为人是否承担行政法律责任的标准，一种法律行为如果要对其进行责任判断必须首先查明其是否符合相关的责任构成要件。实际上，任何需追责的行为都内含着构成要素，都是由相应的构成要件构成。因此，行政立法中应当培育法律责任构成要件意识，尽量明确细化责任规定，特别是要对违法构成进行分析。
(二) 强化行政主体的法律责任，凸现责任行政的本质
作为法律责任的重要部分，行政法律责任与行政主体、行政行为密切相关。“从我国行政法制传统、现状以及行政法更注重控权这一特殊矛盾的矛盾来看，强调对权力运行起主导作用的行政主体行政责任的研究和探讨，无论如何都不过分。” 完善的行政主体责任机制是行政法律责任功能充分发挥的基本前提，一个完善的行政主体责任机制至少应当涵盖以下几个方面：1. 权责明确，分清行政组织体责任与公务人员责任。行政主体的责任应当明确，包括责任的主体、范围、方式程度等。行政法律责任不仅包括行政组织体的责任，还应当包括行政公务人员的责任。2. 权责对应，区分直接责任人责任与领导责任。行政法律责任的设定必须以行政职责的存在为基础。既不允许存在不承担责任的权力，也不允许存在不享有权力的责任。我国现行行政立法既要重视对行政主体及其公务人员的权力进一步明确、细化，又要重视领导者责任之规定，改变只重视规定直接责任人的责任，而不规定或很少规定行政首长的责任。3. 权责平衡，强化责任。既强调管理的作用，又注重责任的强化。可喜的是，行政立法实务界已经意识到这个问题，开始强化行政主体的法律责任。如国务院于2008年公布的《地质勘查资质管理条例》、《民用建筑节能条例》，就充分凸现责任行政的特点。该法在责任条款的编排上打破了传统的次序，将行政机关及其公务人员的法律责任前置，而将行政相对人的法律责任置于其后。 (三)注重行政责任与刑事责任有机协调，体现立法统一原则
在行政立法中，确保行政法律责任、刑事法律责任的协调和衔接是构建科学法律责任体系的必然要求。从上述的分析可以看出，行政立法责任形式内容分散而且零乱，我们应当结合不同责任形式的特点，总结立法经验，形成内在协调统一的责任体系。承担刑事责任的，刑法应当有明文的规定，因此援引刑法的具体规定应当明确，保证责任名称、责任适用及责任主体的相互衔接。如2008年10月公布的《乳品质量安全监督管理条例》第55条明确规定，“生产、销售不符合乳品质量安全国家标准的乳品，依照刑法第一百四十三条的规定，构成犯罪的，依法追究刑事责任……”。在行政立法技术上，“应当努力实现刑事罚则在行政法律中的完整性与独立性；统一使用援引性法则。” 即在立法衔接上，既要注重行政责任与刑事责任的内容一致，又要保证立法体例或形式的协调。
(四)法律责任的内容要全面，责任要明确，名称要规范
行政立法在法律责任设置时，要做到以下方面：1. 内容要全面，既要有违法或不当行为的追究内容，又要有不履行相关职责承担法律责任的内容。特别是要重视不履行法定义务的法律责任的规定，明确不履行法定义务的法律责任，坚决制止行政不作为。近年来，行政立法中越来越重视行政不作为的规范。如国务院公布的《民用建筑节能条例》第35条对“不依法履行监督管理职责的其他行为”就明确了相应的法律责任。2.责任要明确，可操作性要强。法律责任应当具体明确，尽量细化，使法律责任的追究主体、程序具体化，增强可操作性。3.法律责任的名称要规范。行政立法中只要单列专章设置法律责任内容的，就统一使用“法律责任”的名称，不能以“罚则”等形式代替法律责任。4.责任承担方式多样化，既有补救性责任，又有惩戒性责任。针对可以纠正的违法行为，合理设定责令改正等补救性方式；针对比较严重的违法行为可以采取通报批评、行政处分等方式来纠正不当。在对各种具体行政责任形式进行权衡时，应当注意平衡各种方式的优劣。（湖北省人民政府法制办公室行政复议处戢浩飞）

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