【原标题:城管：何去何从？】

　　三轮车链条被城管剪断,卖红薯老人在哭泣。这张图片拍摄于10年前,然而,10年后的现在,城管和小贩对立关系并未得到缓解,甚至有进一步激化的危险。图片来源:大河网

　　摊贩之痛

　　2012年北京市“两会”上,针对部分政协委员提出的城管执法存在的问题,时任北京市副市长刘敬民回应称:“全国还没有统一的关于城管的法规,城管一度成为调侃对象。但撤销城管行不行?调研显示,86%的市民不同意撤销城管,认为一旦撤销会有更多问题。”

　　86%不同意撤销城管,这是北京当时的调研结果。一年多后的现在,如果再就“是否该撤销城管”做调查,不知民意会发生怎样的变化。

　　城管和摊贩的冲突,几乎每天都在发生,但之前似乎没有哪个时段像最近这样密集。最近十多天,冲突在各地频繁发生,后果严重:

　　7月17日,湖南省临武县,瓜农邓正加在与城管冲突中不幸身亡。法医遗体检验初步判断邓正加颅内有伤,当地警方以涉嫌故意伤害罪对6名涉事城管实施刑事拘留。

　　7月18日晚7点,在黑龙江省哈尔滨市街头卖西瓜的商贩吴伟遭到了城管执法人员痛打,头破血流。记者就此事采访城管局,该局局长首先对记者动手,其他工作人员见状也跟着领导一起动手。

　　7月27日,针对网上“万源城管人员打死卖菌学生”的传言,四川省万源市政府回应:“26日,卖松菌青年谭某与城管执法人员发生抓扯,谭某身体左肩部软组织擦伤。”谭某是万源市第三中学的学生,今年高考报考了成都一所大学。因为家庭贫困,他利用暑假进山捡松菌进城卖,想筹集一点上大学的学费,没想到最终受伤住院。

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　　不更多罗列类似事件。“但凡有点能耐的,谁去当小商小贩?就这么点活路城管也不给?”这是网上比较有代表性的说法,也是当事人得到广泛同情的重要原因。从严格法治意义上说,如果摆摊真的违法了,“讨活路”不是违法的合理理由。然而,即使真的违法,因为违法而让百姓承受死伤的代价,也是一个文明社会法治所不能容忍的。

　　城管之痛

　　每有城管和摊贩冲突发生,公众和舆论无一例外站在后者一边谴责前者。暴行必须受到谴责,也必须有人为此付出代价。不过,公允地讲,在城管合法性和执法手段“先天不足”的现实下执法,城管也面临着诸多无奈。

　　摊贩不时被打死打伤,城管人员被伤害的新闻也不时见诸媒体。今年6月2日,广州城管温一明被几名小贩殴打,上衣被扯烂,一名女子还猛抓他的下体。据目击的市民说,温一明当时只是对小贩进行劝离,结果小贩就动手殴打他,还大喊“城管打人了”,其实整个过程中温一明都没有还手。而城管队员被杀死的恶性事件,更是震惊国人:2006年,北京城管队员李志强被小贩崔英杰用刀刺死;2009年,沈阳城管队员申凯、张旭东被小贩夏俊峰用刀刺死。

　　直接面对最底层民众,行使的又是最得罪人的行政处罚权,城管从“出生”那一天起,名声似乎就没有好过。“一个地方城管出事,全国城管跟着背黑锅”,是这一行业真实写照。事实上,相当部分城管人员是带着矛盾心理执法的。一位城管队员通过媒体表露了这样的心迹:“有人占道经营,交通堵得厉害,我们立即赶走了摊位,其实内心也挺难过——这些摊位,是人家的养命钱呐,有些水果几天卖不掉就会烂掉了!”对小贩同情,但工作职责又让他们无可选择。

　　网民“芬芬_Grace”在网上表达了对城管的同情:“我也亲眼看到过城管执法,小贩的高度不配合或出言不逊无形中会加大城管的焦虑,三番五次地循循诱导换来了口头的承诺然后屡教不改,而市民的不断投诉带给他们强大的压力,久而久之无形的压力汇成了愤怒,进一步激化矛盾,从而引发了流血冲突。”

　　城管队员中,没有编制的“临时工”不少。“干警察的活儿,拿打工仔的钱”,是这些人的真实生活状态。虽然,对于执法人员来说,任何原因都不能成为暴力执法的理由,但审视这样一个伤害他人也被他人伤害的群体的执法和生存境遇,对于城管和摊贩互相理解,改变双方尖锐对立,是有价值的。

　　冲突之源

　　针对暴力事件频发,《人民日报》评论指出,城管暴力执法的根本原因在于城管责任和权力的不匹配。

　　上世纪九十年代,随着城市化进程的加快,城市管理问题日益迫切,但当时城市管理权分散在不同职能部门手中,“都有权,但都不愿管事”。1996年10月1日,行政处罚法实施,其中第16条规定:“国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权,但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使”,确立了“相对集中行政处罚权”制度。这条规定成为城管制度产生的直接依据。根据当时规定,城管行政处罚权模式是“7十1”,即城管执法的范围,包括市容环境卫生管理、城市规划管理、园林绿化管理、市政管理、环境保护管理、工商行政管理、公安交通管理方面部分或全部行政处罚权,以及省级政府决定调整的其他领域行政处罚权。

　　然而,在行政处罚权相对集中后,环保、工商等部门把那些执法难度大,并且不涉及自己核心利益的执法权也转移给城管,城管执法难度越来越大。“政府部门把权力转移给城管,这样的转移有效吗?”这是城管执法面对的第一个诘问。

　　同时,行政处罚法第16条规定“可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权”,可见,行使行政处罚权的只能是“行政机关”,而非任何其他主体。但直到现在,一些县、区的城管部门仍非行政机关,有些是事业单位,有些甚至是临时机构。城管是否具有执法主体资格,是它回避不了的又一疑问。

　　合法性“先天不足”,让被执法对象难以从心底对城管执法认同。而执法手段的缺乏,又加大了执法难度,为冲突埋下伏笔。关于执法手段缺乏,下面的例子可见一斑。按照行政处罚法规定,城管可以暂扣小贩物品,但没有人身强制权,7月27日中央电视台《新闻调查》报道了广州城管因此遭遇的一场官司:今年3月,城管队员和小贩李盛燕发生冲突,当李盛燕扔出一个番石榴后,城管队员敖大挺冲上前去做出了掐脖子的动作。事后,李盛燕将城管告上法庭,认为城管涉嫌行政违法。敖大挺解释说,自己是担心李盛燕再有过激行为,想把她和水果刀隔离开,而李盛燕的代理律师则认为,城管没有任何人身强制权,敖大挺的行为超出了城管的权力边界。不过,这名代理人也承认,规定本身也有一些问题,“城管就根本不应该有这种财产扣押的权力。如果没有人身的这种控制的权力,他根本做不到的”,“不仅仅容易给小贩带来很大的伤害,其实我觉得给城管也容易带来伤害,因为他们这种地位是很尴尬的”。

　　责任过重,权力有限。面对违法,不管不行;管,又没有足够的执法权。权威性不足,手段有限,这是暴力冲突的根源。

　　存废之争

　　多年来,城管存废是一个备受争议的问题。每有城管的重大负面新闻出现,废除的呼声都会不绝于耳。