政府采购法律责任分析

来源：作者：时间：2010/11/09 推荐知识产权律师：政府采购（GovernmentProcurement）是指各级国家机关、事业单位和团体组织，使用财政性资金采购依法制定的集中采购目录以内的或者采购限额标准以上的货物、工程和服务的行为。政府采购应当遵循公开透明原则、公平竞争原则、公正原则和诚实信用原则，任何违反法律义务的

政府采购（Government Procurement）是指各级国家机关、事业单位和团体组织，使用财政性资金采购依法制定的集中采购目录以内的或者采购限额标准以上的货物、工程和服务的行为。政府采购应当遵循公开透明原则、公平竞争原则、公正原则和诚实信用原则，任何违反法律义务的法律主体都应承担其法律后果。政府采购法律责任是指实施违反政府采购法律规范的行为人，依法应承担的法律后果。本文根据有关法律、法规，结合我国政府采购的实际，分析了政府采购法律责任的特征、法律责任的构成要件、法律责任的形式，并对政府采购法律责任的类型分适用采购方式不当行为的法律责任、违反政府采购程序行为的法律责任、损害公平竞争的法律责任、履行合同不当行为的法律责任、妨害监督管理活动行为的法律责任等五个方面进行了较深的探讨。

　　一、政府采购法律责任的特征

　　1、政府采购法律责任是发生在政府采购法律关系中的责任

　　政府采购法律关系是指政府采购法律规范在调整政府采购过程中，在国家政府采购主管机关、采购人、供应商、采购代理机构等主体之间所形成的权利义务关系。我国《政府采购法》第14条规定：“政府采购当事人是指在政府采购活动中享有权利和承担义务的各类主体，包括采购人、供应商和采购代理机构等”。第15条规定：“采购人是指依法进行政府采购的国家机关、事业单位、团体组织”。采购代理机构是非营利的事业法人，根据采购人的委托办理采购事宜。由此可见，政府采购法律关系的主体具有多元性和广泛性，但是，不是政府法律关系的主体则不是政府采购法律责任的主体。如国家机关、事业单位和团体组织的一般物质购置就不承担政府采购法律责任。

　　2、政府采购法律责任具有综合性

　　政府采购市场庞大，对供应商有着高额利润的诱惑，有些不法供应商为了获利，不惜以贿赂、串通投标、欺诈等手段，扰乱政府采购秩序，侵害采购人和其他供应商的合法权益，采购单位的一些人为了个人利益，采取泄露标底等违法行为协助不法供应商。为了维护政府采购市场秩序，保障政府采购当事人利益，必须严厉打击各种违法行为。采取追究民事责任、行政责任直至刑事责任的方式，组成一个综合性的责任体系，从而最大限度地保护政府采购当事人的利益，维护政府采购的市场秩序。

　　二、政府采购法律责任的构成要件

　　1、政府采购法律责任主体

　　政府采购法律责任的主体范围广泛，它既包括政府采购的当事人，即采购人、供应商和采购代理机构等。也包括政府采购监督管理部门的工作人员。我国《政府采购法》第19条第1款规定：“采购人可以委托经国务院有关部门或者省级人民政府有关部门认定资格的采购代理机构，在委托的范围内办理政府采购事宜”。如果委托的采购代理机构未经资格认定则有过错。

　　2、行为人有过错

　　我国《政府采购法》第22条规定：“供应商参加政府采购活动应当具备下列条件：㈠具有独立承担民事责任的能力；㈡具有良好的商业信誉和健全的财务会计制度；㈢具有履行合同的必需的设备和专业技术能力；㈣具有依法缴纳税收和社会保障资金的良好记录；㈤参加政府采购活动前三年内，在经营活动中没有重大违法记录；㈥法律、行政法规规定的其他条件”。

　　3、违法行为

　　政府采购中的违法行为不仅包括积极的行为，也包括消极的行为，我国《政府采购法》第25条规定：“政府采购当事人不得相互串通，损害国家利益、社会公众利益和其他当事人的合法权益；不得以任何手段排斥其他供应商参与竞争。供应商不得向采购人、采购代理机构、评标委员会的组成人员、竞争性谈判小组的组成人员、询价小组的组成人员行贿或者采取其他不正当手段谋取中标或者成交。采购代理机构不得以向采购人行贿或者采取其他不正当手段谋取非法利益”。同时，对政府采购监督管理部门消极对待供应商的投诉，逾期不作处理的行为，则应对直接主管人员和直接责任人员给予行政处分。

　　4、损害后果

　　损害必须是客观存在的事实，而非虚构的、主观同意造成的。实践中，虚拟空间的损害则可能构成事实上的损害。我国《政府采购法》第11条规定：“政府采购的信息应当在政府采购监督管理部门指定的媒体上及时向社会公开发布，但涉及商业秘密的除外”。但是采购人或采购代理机构发布在《中国财经网》、《中国政府市场》等网络媒体上的信息或者被篡改，造成损害结果的发生。

　　当然，损害并不是以实际损害的发生为条件。如对供应商实行歧视待遇，侵害的客体是政府采购的市场秩序，但是对供应商的歧视待遇并不一定要有对政府采购的市场秩序造成实际损害后果的证明。

　　三、政府采购法律责任的形式

　　1、行政责任

　　我国《政府采购法》第1条规定：“为了规范政府采购行为，提高政府采购资金的使用效益，维护国家利益和社会公共利益，保护政府采购当事人的合法权益，促进廉政建设，制定本法”。因此，政府采购法律制度的目的就是规范政府的采购行为，政府采购主体的特殊性决定了行政责任是政府采购法律责任的主要形式，行政责任包括行政处分和行政处罚。

　　公务员行政处分，是指由法律规定的国家机关或单位，依照行政隶属关系，给予有违法失职行为而又不构成刑事犯罪的人员的一种行政制裁，我国《政府采购法》中行政处分主要是针对采购人违反政府采购法律规范的行为作出的。我国《政府采购法》第28条规定：“采购人不得将应当以公开招标方式采购的货物或者服务化整为零或者以其他任何方式规避公开招标采购”。第64条规定：“采购人必须按照本法规定的采购方式和采购程序进行采购，任何单位和个人不得违反本法规定，要求采购人或者采购工作人员向其指定的供应商进行采购”。根据1993年8月19日国务院颁布的《国家公务员暂行条例》第33条规定：公务员行政处分的种类有警告、记过、记大过、降级、降职、撤职、开除等。

　　公务员行政处罚是指特定的行政主体依法对违反行政管理秩序而尚未构成犯罪的行政相对人所给予的行政制裁。在政府采购中，行政处罚主要是针对供应商或政府采购业务代理机构等主体违反政府采购法律规范的行为，由政府采购监督管理部门依法作出的。我国《政府采购法》第21条规定：“供应商是指向采购人提供货物、工程或者服务的法人、其他组织或者自然人”。采购代理机构是依法设立的法人，主要从事政府采购代理业务。在政府采购活动中，采购代理机构接受采购人的委托，以委托人的名义，在委托的范围内办理政府采购事宜。根据采购代理机构的性质可将其分为集中采购代理机构和民间采购代理机构。我国《政府采购法》第16条第1款规定：“集中采购代理机构为采购代理机构。设区的市、自治州以上人民政府根据本级政府采购项目组织集中采购的需要设立集中采购代理机构”。采购人采购纳入集中采购目录的政府采购项目，必须委托集中采购机构代理采购，采购未纳入集中采购目录的政府采购项目，可以自行采购，也可以委托集中采购机构在委托的范围内代理采购。纳入集中采购目录属于通用的政府采购项目的，应当委托集中采购机构代理采购；属于本部门、本系统有特殊要求的项目，应当实行部门集中采购；属于本单位有特殊要求的项目，经省级以上人民政府批准，可以自行采购。我国《政府采购法》规定的行政处罚的行式包括警告、罚款、没收非法所得、吊销营业执照、列入不良记录名单等形式，对比一下交通事故。其中列入不良记录名单是政府采购领域的一种特定的行政处罚形式。

　　2、民事责任

　　民事责任是民事违法行为人依法所应承担的法律后果。政府采购虽然是一种行政行为，但在采购人和中标供应商签订政府采购合同后，双方都必须严格依合法的约定履行义务。我国《政府采购法》第43条规定：“政府采购合同适用合同法。采购人和供应商之间的权利和义务，应当按照平等、自愿的原则以合同形式约定。采购人可以委托采购代理机构代理其与供应商签订政府采购合同，由采购代理机构以采购人名义签订合同的，应当提交采购人的授权委托书，作为合同附件”。第49条规定：“政府采购合同履行中，采购人需追加与合同标的相同的货物、工程或者服务的，在不改变合同其他条款的前提下，可以与供应商协商签订补充合同，但所有补充合同的采购金额不得超过原合同采购金额的百分之十”。政府采购合同的双方当事人不得擅自变更、中止或者终止合同。政府采购合同继承履行将损害国家利益和社会公共利益的，双方当事人应当变更、中止或者终止合同。有过错的一方应当承担赔偿责任，双方都有过错的，各自承担相应的责任。

　　3、刑事责任

　　由于政府采购业务量大、涉及人员多、影响范围广，经常出现贪污、贿赂等腐败现象，还有一些严重的破坏社会主义经济秩序的行为发生，这些严重违法行为不仅扰乱了正常的政府采购市场秩序，而且还影响我国经济稳定、健康的发展。因此，加强刑事责任刻不容缓。我国《政府采购法》规定了在政府采购行为中的违法行为构成犯罪的，要依法追究其刑事责任。如我国《政府采购法》第72条、第76条、第77条、第80条分别规定了采购人、采购代理机构的工作人员、供应商和政府采购监督管理部门的工作人员违反法律规定构成犯罪的违法行为，都将要受到法律的制裁。

　　四、政府采购法律责任的类型

　　（一）适用采购方式不当行为的法律责任

　　我国《政府采购法》第26条规定：“政府采购采用以下方式：㈠公开招标；㈡邀请招标；㈢竞争性谈判；㈣单一来源采购；㈤询价；㈥国务院政府采购监督管理部门认定的其他采购方式。公开招标应作为政府采购的主要采购方式”。这里国务院政府采购监督管理部门可以认定的其他采购方式，主要是针对小额的采购，对于采购人了解市场行情的采购，采购人可以直接进行采购，对于不了解的，可以通过口头报价的形式，迅速便捷地确定供应商，以最小的交易成本完成采购活动。

　　政府采购中采用采购方式不当的行为，主要是政府采购中规定的采购人应当进行公开采购的项目，没有按照法律规定进行公开采购，违反了法律和有关规定，选择了错误的采购方式，委托不适格的采购代理机构，以及对应该实行集中采购的政府采购项目，未委托集中采购机构采购。我国《政府采购法》第71条、第74条分别对以上适用采购方式不当的行为作了规定，这些适用采购方式不当的行为可概括为：规避公开招标的行为、擅自提高采购标准的行为、委托不适格的代理机构的行为以及规避集中采购的行为。规避公开招标的行为主要指：①必须进行招标的项目而不招标的；②将必须招标的项目化整为零以规避招标的；③采取其他方法以规避招标的。如隐瞒事实真相，故意混淆资金和项目性质，或者利用各种手段，提供假信息，以项目技术复杂，供应商和承包商为借口等来达到规避公开招标的目的。

　　我国《招标投标法》第49条规定：“违反本法规定，必须进行招标的项目而又不招标的，将必须进行招标的项目化整为零或者以其他任何方式规避招标的，责令限期改正，可以处项目合同金额5‰以上10‰以下的罚款；对全部或部分使用国有资金的项目，可以暂停项目执行或者暂停资金拨付；对单位直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分”。这一条的规定与我国《政府采购法》对规避公开招标的行为的处罚规定基本一致。具体来说，对违反我国《政府采购法》第71条、第74条的规定，应承担以下责任：

　　⑴、责令限期改正、警告

　　限期改正，是指相关的行政监督部门对于违反法律规定的适用采购方式不当的行为的采购人和采购代理机构，要求其在一定期限内对其规避公开招标、擅自提高采购标准、委托不具备政府采购业务代理资格的采购机构办理采购事务的行为应予纠正；对应该公开招标的项目进行招标，以消除因为规避招标而引起的不良或不利后果；对提高采购标准造成不适当的采购方式的，要严格按照有关规定执行；对委托不具备政府采购业务代理资格的机构办理采购业务的，要予以纠正，同时要给予警告。根据我国《政府采购法》第74条规定：“采购人对应当实行集中采购的政府采购项目，不委托集中采购机构实行集中采购的，由政府采购监督管理部门责令改正；拒不改正的，停止按预算向其支付资金，由其上级行政主管部门或者有关机关依法给予直接负责的主管人员和其他直接责任人员处分”。

　　⑵、对采购项目停止按预算支付资金

　　停止支付资金可以促使采购人纠正其违法行为。根据我国《政府采购法》第74条的规定，此项行为先由政府采购监督管理部门责令改正，如果拒不改正，再对其采取停止按预算支付资金的措施。

　　⑶、罚款

　　对采购人、采购代理机构规避公开招标的、擅自提高采购标准的、委托不适格的代理机构的行为，我国《政府采购法》第71条规定可以罚款。罚款的金额应依据我国《招标投标法》的规定：“可以处项目合同金额5‰以上10‰以下的罚款”。但是，这里罚款的执法主体是政府采购监督部门还是招标投标管理部门呢？我国《招标投标法》第7条规定：“招标投标活动及其当事人应当接受依法实施的监督。有关行政监督部门依法对招标投标活动实施监督，依法查处招标投标活动中的违法行为。对招标投标活动的行政监督及有关部门的具体职权划分，由国务院规定”。而我国《政府采购法》第13条第2款规定：“各级人民政府其他有关部门依法履行与政府采购活动有关的监督管理职责”。因此，本文认为，这里的执法主体应为招标投标的管理部门。

　　⑷、处分

　　处分包括行政处分和纪律处分，但我国《政府采购法》规定的处分是指行政处分。行政处分的对象是采购人、采购代理机构直接负责的主管人员和其他直接责任人员，有关行政主管部门或者有关机关根据我国《国家公务员暂行条例》的规定，根其违法行为的情节的轻重来作出不同的行政处分决定。

　　（二）违反政府采购程序行为的法律责任

　　政府采购程序可以分为一般采购程序和特殊采购程序两大类。一般采购程序，是指对于采购人采购具体数额标准以上的货物、工程和服务，在没有特殊情形的情况下，都应当适用的程序在出现特殊情形并事先获得设区的市、自治州以上人民政府采购监督管理部门的批准的情况下，亦可适用的程序。特殊采购程序包括邀请招标采购程序、竞争性谈判采购程序、单一来源采购程序、询价采购程序等。我国《政府采购法》规定，政府采购程序是一个较为完整的流程，从采购预算的编制，采购目录的公布开始，通过选择合适的采购方式，适用不同的具体采购程序，最终签订政府采购合同。如果违反了法律对采购程序的规定，即会产生中标无效等法律后果的行为。

　　我国《政府采购法》规定了五种政府采购方式，明确了各自不同的程序。违反政府采购程序的行为有：①开标前泄露标底的；②在招标采购过程中与投标人进行协商谈判的；③供应商在招标采购过程中与采购人进行协商谈判的；④采购人、采购代理机构在中标、成交通知书发出后不与中标、成交供应商签订采购合同的；⑤招标人与中标人不按招标文件和中标人的投标文件订立合同的，或者招标人、中标人订立背离合同实质性内容的协议。

　　我国《政府采购法》规定，交通事故。违反政府采购程序的行为要承担相应的法律责任。

　　1、开标前泄露标底的法律责任

　　标底有一定的浮动范围，在政府采购实践中，采购人或政府采购代理机构一般将标底作为衡量投标报价的基准，过高或过低的报价将被拒绝。因此，开标前标底是保密的，任何人不得以任何方式泄露。泄露标底将会造成招标失败的后果。我国《招标投标法》第22条规定：“招标人不得向他人透露已获取招标文件的潜在投标人的名称、数量以及可能影响公平竞争的有关招标投标的其他情况。招标人设有标底的，标底必须保密”。因此，在开标前泄露标底的，采购人、采购代理机构将承担法律责任。我国《政府采购法》第72条规定，采购人、采购代理机构及其工作人员，开标前泄露标底的，构成犯罪的，依法追究刑事责任；尚不构成犯罪的，处以罚款，有违法所得的，并处没收违法所得，属于国家机关工作人员，依法给予行政处分。

　　2、在招标采购过程中与投标人进行协商谈判的法律责任

　　在招标采购过程中采购人、采购代理机构与投标人进行协商性谈判的行为，采购人、采购代理机构以及招标的供应商都应负有一定的法律责任。依据我国《政府采购法》的规定，采购人、采购代理机构在招标采购过程中与投标人进行协商谈判的，责令其限期改正，给予警告，可以并处罚款，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，由其行政主管部门或者有关机关给予处分，并予通报。但是，我国《政府采购法》的规定与《招标投标法》的规定有不一致的地方。我国《招标投标法》第43条规定：“在确定中标前，招标人不得与投标人就投标价格、投标方案等实质性内容进行谈判”。政府采购的实践中，采购人、采购代理机构就某些可行方案与投标供应商进行协商则更有利于维护国家和社会公共利益。因此，本文认为，我国《政府采购法》中的相应的条文应修订为“在招标采购过程中与投标人进行实质内容的协商谈判”。

　　3、不按照中标文件签订合同的法律责任

　　采购人与中标、成交供应商应当在中标、成交通知书发出之日起30日内，按照采购文件确定的事项签订政府采购合同。中标、成交通知书对采购人和中标、成交供应商均具有法律效力。中标、成交通知书发出后，采购人改变中标、成交结果的，或者中标、成交供应商放弃中标、成交项目的，应当依法承担法律责任。我国《招标投标法》第59条规定：“招标人与中标人不按照招标文件和中标人的投标文件订立合同的，或者投标人、中标人订立背离合同实质性内容协议的，责令改正；可以处中标项目金额5‰以上10‰以下的罚款”。依据我国《政府采购法》的规定，采购人、采购代理机构在中标、成交通知书发出后不与中标、成交供应商签订采购合同的，责令限期改正，给予警告，可以并处罚款，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，由其行政主管部门或者有关机关给予处分，并予通报。

　　采购人、采购代理机构由于违法行为影响中标、成交结果的，分别按下列情况处理：①未确定中标、成交供应商的，终止采购活动；②中标、成交供应商已经确定但采购合同尚未履行的，撤销合同，从合格的中标、成交候选人中另行确定中标、成交供应商。我国《招标投标法》第64条规定：“依法必须进行招标的项目违反本法规定，中标无效的，应当依照本法规定的中标条件从其余投标人中重新确定中标人或者依照本法重新进行招标”。③采购合同已经履行的，给采购人、供应商造成损失的，由责任人承担赔偿责任。

　　（三）政府采购中损害公平竞争的法律责任

　　竞争有利于社会的进步，使社会资源得到合理配置，但竞争同时隐含消极因素，必须加以规范。http://www.5law.cn。对于不符合公平诚实的市场规则和竞争立法的不正当行为，必须通过法律加以禁止。我国《反不当竞争法》第5条规定：“经营者不得采用下列不正当手段从事市场交易，损害竞争对手：①假冒他人的注册商标；②擅自使用知名商品特有的名称、包装、装璜或者使用与知名商品近似的名称、包装、装璜，造成和他人的知名商品相混淆，使购买者误认为是该知名商品；③擅自使用他人的企业名称或者姓名，引人误　认为是他人的商品；④在商品上伪造或者冒用认证标志、名优标志等质量标志，伪造产地，对商品质量作引人误解的虚假表示”。同时，公用企业或者其他依法具有独占地位的经营者，不得限定他人购买其指定的经营者的商品，以排挤其他经营者的公平竞争；政府及其所属部门不得滥用行政权力，限定他人购买其指定的经营者的商品，限制其他经营者正当的经营活动，政府及其所属部门不得滥用行政权力，限制外地商品进入本地市场，或者本地商品流向外地市场；经营者不得采用财物或者其他手段进行贿赂以销售或者购买商品。

　　我国《政府采购法》规定的损害公平竞争的行为，按行为主体可分为采购人、采购代理机构的行为，供应商的行为以及其他损害公开竞争的行为。采购人、采购代理机构损害公平竞争行为包括：①采购人、采购代理机构以不合理的条件对供应商实行差别待遇和歧视待遇的；②采购人与供应商或采购代理机构恶意串通的；③采购人、采购代理机构或其工作人员接受贿赂或获取不正当利益的。

　　供应商损害公平竞争行为包括：①供应商提供虚假材料谋取中标、成交的；②采取不正当手段诋毁、排挤其他供应商的；③与采购人、其他供应商或采购代理机构恶意串通的；④向采购人、采购代理机构行贿或者提供其他不正当利益的。同时，我国《政府采购法》还规定了对损害公平竞争的行政垄断行为以及第三方损害公平竞争行为作了专门的规定。我国《政府采购法》第83条规定：“任何单位或者个人阻挠和限制供应商进入本地区或本行业政府采购市场的，责令限期改正；拒不改正的，由该单位、个人的上级行政主管部门或者有关机关给予单位责任人或者个人处分”。

　　政府采购中损害公平竞争行为是一种特殊的侵权行为，因此，政府采购中损害公平竞争行为的法律责任的确定，不仅要以我国《政府采购法》为依据，同时，还要以相关的法律规定为根据。如政府采购中的损害公平竞争行为既是对供应商的侵害，又是对公共利益的侵害，因此，要从公共利益和个人利益保护的两个方面来追究行为人的法律责任。

　　1、采购人、采购代理机构以不合理的条件对供应商实行歧视待遇的法律责任

　　采购人、采购代理机构在资格审查程序中对供应商实行歧视待遇，以不合理的条件限制或排斥供应商。如采购人、采购代理机构对投标人的资质、过去的业绩、资金情况、信誉等各个方面进行全面审查。但采购人、采购代理机构为了达到排斥部分潜在投标人的目的，往往在资格预审时提出不合理的要求或条件，使得一些潜在的投标人丧失了参与投标的机会。同时，对潜在供应商实行歧视待遇。如在报价上对某一产品、设备实行优惠；明示或暗示在同一条件下优先选择的供应商。无论通过资格审查程序对供应商实行歧视待遇，还是对潜在供应商实行歧视待遇，都违反了我国《政府采购法》和《招标投标法》等规定，都要承担法律责任。我国《政府采购法》第71条规定，责任限期改正，给予警告，可以并处罚款，对直接负责的主管人员和其他諩�t� _Wu7姢咧`凃蒦;� 唑剳噉珂5觺Ajr︖*嵈2�2*@gW虋茻毄 r檡/�'z,押x哖.[* 梕�6㭎鄊wvah�- 泈1�遝Ca�斿B{俄C}M5柄硺�泱鴝澶虈俧剅燼喠浱<揅`uC|鉏钗妍赯鰭vP遇^魄劫埴鉃c� �惌`韕=胫�*�:flct館朥鹶"K[櫛硵薞Ja漃丕y�0Uc � b�泷4�)F鴱脮(媍硵34豚S賖>粎�百n68)8日b醁呑A�=4裕哄滆僣問*�+暹q�!p@ Ha�&�戂]霳T|紉�0,S踰胧!趋郾逜羔*P韓茫韭,觍#f�?cv點郦仓� � 讙N|諎僋屜�k)貄�;血?O嫝> YcA欯拏殎F蔟ap�-劏鮯�^庒1�}噧y驩繥ㄦ拰p[颳p'€€巑|"�7犩竳m孳畡#珗珛蔛蠭砨��(疀踁v�-�!��-V|?濿S腧詌頒愋0秒m.�&沠��誵W�!噃�n曡�1)汤"5*漕蒚慭瘚Lu8$�)愻> 覂H�栴掉匏S,蟜=啇复))t��2綀V$筦��|齓�cvG�-U^(��0GG� 檨B�$澓W�S繙苚,�$� wn'O�LY�)Imj喜<璖�J擶�4$倶g硡q鷩Vs{j鄘th丏f藉м澾绵�+2�&%]<擼Л��嶴�?蔴鷌3浹唚慕:&Uu爈\�瞓��"<暤%W R桁I"� ~鯷谒�'繷&"�1Z�*GT|tOT胢ゐ$蹣#脷"茂��&�8 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