9月21日，武汉市、哈尔滨市、南京市、石家庄市、北京市、无锡市、洛阳市、东莞市、衡阳市、黄石市、张家港市等地环保局(委)主管法规或执法监察的有关负责人齐聚一堂，座谈《环境保护法修正案(草案)》。
来自环境执法第一线的基层代表，在各自执法过程中充满酸甜苦辣，因而对国家最高立法机关主持的环保领域基本法的修改满怀期待，并就合理确定环保法的基本定位、完善环境监管制度、丰富环境执法手段、明确不同主体的环保责任等内容，提出了具体意见和建议。
修法时机：不要仓促通过
“此次修订预示着‘十二五’环境修法工作全面铺开，对此我们完全支持和拥护。但看完一审稿，我们认为这个修改稿不解渴，与基层环境执法的期待差距太大。”洛阳市环保局副局长张巍巍细细翻着草案，脸上挂满了失望。
从1979年试行至今，30年多来，环保法在我国环保工作中起到了积极作用，但随着社会和经济的发展，现有的环保法也暴露出诸多问题，亟待修改完善。社会各界对环保法修改的呼声日益高涨，从去年启动环保法修改以来，基层环保部门通过多渠道积极反映意见，但许多意见基本未被采纳。
“环保法应当大修，这是我们多年的期待，应当通过修改环保法，为基层环保工作提供有力支撑。环保法要按基本法来定位，时间上不能太匆忙，要综合十八大精神和机构改革等因素。”哈尔滨市环保局副局长周林波说。
衡阳市环保局法规科科长张志红认为目前的草案远不成熟，集中表现为草案部分条款创新性不足、操作性不强、前瞻性不够、文字规范性差。
张志红表示:“我们恳切希望国家立法机关广泛听取和吸纳基层环保人的意见，使草案能够解决一线工作的实际问题。对草案文本应下大功夫完善，如果小修小补还不如不修，仓促通过会带来更多的问题。”
执法监管：处罚力度亟须加大
“按日计罚是提高违法成本的有效手段，这已经在国内外的实践中得到了证明，有必要写入环保法中。”北京市东城区环保局法规科的丁笑微坦言，在基层执法过程中，经常遇到执行难的问题，环保部门即使采取多种手段，也难以解决，导致群众反复投诉。
南京市环保局法规处处长石勇也建议加入按日计罚制度，目前地方立法无上位法的依据，难以实现。建议对限期治理未完成任务、拒不执行停止违法等连续性违法行为实行按日计罚。
现实中，违法排污企业“不治理、不搬迁、不停产停业”，持续排污等行为危害大，应当及时制止，但环保部门除了给予有限的罚款处罚外，实际上没有有效的制约手段，因而不能及时制止违法。对此，周林波认为，要加大处罚力度，不仅要规定按日计罚制度，还要根据项目规模大小，确定罚款金额，提高违法成本。
“环保法作为基本法，如果规定按日计罚规则，可以补充和指导其他专项环保法律的适用。”武汉市环保局法规处处长刘文洁建议，按照过错责任与罚责相当的原则，规定违法排污按日计罚制度，或者对违法者予以停电、停水等行政强制措施。
“让某些违法排污企业停产是很困难的。”张志红希望能在此次修法中增加环保部门“查封、扣押”等权力的内容。
张家港市环保局监察大队大队长杨群伟提出，希望环保部门有断水、断电、责令违法企业搬迁等执法权力。一直以来，通过政府限制企业停产等手段执法周期太长，在办案过程中，企业已经造成污染后果了。
“二十四小时蹲守、轮流值班已经是我们基层执法人员的家常便饭，尤其在节假日，基层执法人员更是不能懈怠。面对高强度的工作，我们需要的是更有力度的法律支持。”无锡市环保局副调研员高叶青建议，对正在实施的环境违法行为，相关人员有权及时进行制止；拒绝改正的，可采取暂扣、吊销许可证、责令停产整顿等强制措施。
环境经济政策：需要法律支持
周林波认为，应当在环保法中进一步强化经济措施，运用经济手段，如环境保险等综合手段提高环境管理水平，而不仅依靠传统的行政手段。根据哈尔滨市的实践，参考其他地市实行情况，排污权交易在主要污染物减排上起到了促进作用，建议将排污权交易写入环保法中。
在市场经济的大背景下，科学的经济手段能自动调节各方的环境行为。目前施行多年的排污费制度的额度过低，难以促进排污者治理。建议在研究环境税制度的同时，出台生态补偿与排污权市场化这两个关键制度。生态补偿可以着眼于保护环境敏感区，调动保护者的积极性。排污权市场化改革势在必行。排污权市场化的实质是排污权商品化，前提是排污权有偿使用与政府核定排污额度，价格由市场决定，这有利于促进企业治污。
高叶青建议，修正案草案增加有关环境经济政策的内容，一是实行污染物排放指标有偿使用和交易制度，并同时明确其征收和交易的费用和用途；二是饮用水水源地二级保护区范围内、环境敏感区300米范围内和重点污染行业的企业应当参加环境污染责任保险；三是环境资源区域补偿。
广东省东莞市环保局副局长张溥栋说，我国环保法律、法规对环境保护设施建设如何监理没有明确规定。建议参照其他建设项目关于工程监理的相关规定，增加环境保护工程监理的具体规定。另外，针对某些重点企业可能出现环保设施不能完全正常运行、实时监测难以稳定达标的情况，建议引入第三方运营的举措，希望在修正案草案中予以明确。
公益诉讼：应有明确规定
刘文洁表示，目前草案在信息公开方面前进了一大步，但司法维权还缺乏有效途径。《民事诉讼法修正案》增加了关于环境公益诉讼的规定。刘文洁建议抓住本次修订时机，将环境公益诉讼制度进一步具体化，同时明确“机关”和“有关组织”的范围。
张溥栋认为，环保法是环境保护的基本法，应当将环境公益诉讼制度予以明确和细化。目前草案没有关于公益诉讼的规定，可能使《民事诉讼法》关于公益诉讼的规定成为一纸空文，在实践操作中无法可依。
“希望以上位法推动环境公益诉讼。”高叶青建议，增加对重大环境生态破坏事件提起环境民事公益诉讼的条款。
基层能力建设：健全机构保障编制
现行的环保法明确了县级人民政府对辖区环境质量负责，县级环保部门实施统一管理，但并未明确乡镇、村和办事处、社区的环保职责。随着经济发展，农村污染问题日益突出，但目前大部分乡镇还没有专门的环保机构和专职的环保编制，大多由县级环保部门派人主管和兼职代管。
“基层环保监管机制的缺位与当前农村环境污染的形势不相适应，基层执法能力与形势和任务的需求不相适应，建议在修订过程中，加强基层环保能力建设和乡镇、村和办事处、社区的环保职责。”洛阳市环保局法规科副科长齐文教说，基层环保机构的编制和经费不足，存在跑不动、查不到、测不了、联系不上的问题。薄弱的基层环保能力与繁重工作显得十分不相称。
张巍巍说，如果环境执法能力建设能纳入地方政府年度预算或列入年度环保目标考核内容，将提升环境执法能力。
统一监管：应建落实机制
一直以来，环保工作涉及的领域十分广泛，而且技术性强。在很多领域，环保部门没有直接的管理权，比如城市扬尘主要由建设部门管理，汽车尾气排放管理离不开公安交管部门调动，整体环境质量的提升，需要这些部门的支持和配合。
环保部门联动执法机制，就是利用现有行政和法律资源，借其他行政部门的“权”，帮环保部门的“忙”，通过各行政部门的联合执法，实现环保一体化执法，共同构建环保执法的“网”。
“实践证明，联合执法比单一执法效果更好，但组织难度更大。环保部门需要联动执法机制，可以写入环保法。”张巍巍建议。他说，虽然目前的环保法里规定了环保部门“统一监管”的职责，但环保部门协调不了其他部门，这一规定形同虚设，环保部门的位置很尴尬。
刘文洁也建议，增加考核评价有关部门的规定，将有关部门不履责的常见现象予以列举，明确发展改革、工商行政管理部门的职责。
政府责任：要明确追责主体
近年来，部分地方政府重地上形象工程、轻地下环保基础设施，出台与环境法律、法规相违背的“土政策”，招商引资违反经济技术政策，许多地方对科学发展观、建设生态文明“只说不练”。对此，刘文洁建议，在修法中明确政府责任，建议“环境保护目标责任制和考核评价制度”尽可能具体化，明确责任的程度和追责主体。
张巍巍说，有的地方政府无视环保部门的监管职责，让环保部门跑项目、跑手续，使环保监管者变成监管对象的合伙者，所以污染防治要规范政府责任，避免片面强调政府的“服务”效能而放弃监管。环保法应用专门条款规范政府的招商引资行为，并增加政府官员岗位离任环保审计事项。
周林波认为，环保法要进一步明确政府、企事业单位和环保部门的环保职责，探索地方政府责任制度。
法律责任：权与责要相符
刘文洁说，现实中最常见的有两类环境违法现象，一是超标排污拒不整改，二是建设项目未经审批擅自建设和经营。根据有关规定，环保部门可以处以罚款，并向违法者发出责令改正、责令停止建设(使用)等行政命令，但是各级法院一般只强制执行罚款的行政处罚，对于环保部门发出的行政命令一般不强制执行。目前，草案第四十一条仅对法院强制执行处罚决定做出规定，没有相应的不作为的追责条款，建议本次修订做出具体规定。
刘文洁说，我国国土广大，各地经济社会情况各异，应鼓励各地结合实际，探索有地方特色的环保道路。但是现行的环境法律过于强调整齐划一，对地方，特别是市、县一级的授权不够。如排污费征收的种类和额度等，地方无权自行制定，导致地方环保工作想要突破但在法律上没有依据。建议本次修订鼓励地方创新，给予市、县级适当授权。
杨群伟说，草案对于环保部门自己的工作人员追责的条款太多，势必让我们执法人员心寒。
张志红表示，草案中的执法手段欠缺，但对于自我的监督处分手段倒是很多，不利于环境执法人员开展工作。
“草案中对于环境执法人员追责的条文太多、太细，希望这部法中要以保护地方的执法人员为主，建议修法过程中赋予基层环保部门的权利和责任要相当。”湖北省黄石市环保局监察支队副支队长王然然说，不要让奋战在一线的环保工作者流血又流泪。
不少参会代表认为，虽然目前的修改稿仍有不尽人意的地方，我们将以更多信心面对此次环保法修改。剔除无用的内容，吸纳可持续发展、生态文明的先进理念，确立环保法基础性、综合性的地位，让环保法最大限度地发挥作用。
法制部报道组
转自：中国环境网
