在中央政府的强力推动下，保障房建设纳入了各级政府的政绩考核体系。于是，建设指标被层层分解。为了追求数量，一些住房宽松又便于修建保障房的区县往往成了保障房建设的主力军。地方政府在交出保障房建设最好“成绩单”后，却难掩尴尬困局：一边有人没房住，一边有房却没人住
申请、审核、摇号、选房……
在经历了一系列程序后，湖北省武汉市市民邵鸿义第一个领到了首批公租房的钥匙。3月7日上午8点多，邵鸿义拎着一包行李来到洪山区南湖新城家园，办理入住手续，住进17栋2单元1802室的一室一厅。
这间65平方米的公租房，终于使邵鸿义有了“家”的感觉。在未来3至5年，他不必担心房租猛涨，也不用再为到处搬家而烦恼。除非他谋得一份薪水更高的工作，家庭收入远高于现在，那样，他才需要搬离这里。
为解决中低收入家庭住房困难的问题，实现“住有所屋”，中央政府近年来力推保障性安居工程，并在全国上下形成“一盘棋”，将任务层层分解到地方。
作为湖北的省会城市，2011年，武汉市政府从省里领到了建设11.17万套保障房的任务，其中18246套落到了有武汉东大门之称的洪山区头上。
邵鸿义便是搭上了这趟政策快车，才有了个安定的“家”，他是317户首批安家公租房的武汉市民。不过，首批900套公租房仍有583间闲置。
公租房遇冷的现象同样出现在河南郑州、广东广州、上海、重庆等地，一边是政府推动保障房建设的新举措，一边是各界“叫好难叫座”的各种质疑。作为保障房重点项目之一的公租房出了什么问题？
首批超六成无人问津
武汉市洪山区位于长江南岸、东湖之滨，素有武汉的东大门之称。光谷广场是最繁华的商业中心区，从此地驱车约20分钟即可到达南湖新城家园———武汉市第一批公租房所在的社区。
3月9日，法治周末记者看到，小区入口前是一条四车道宽的道路，道路两旁堆积着泥土，小区周边的项目还未完全竣工。
洪山区保障性房屋管理营运中心负责管理南湖新城家园公租房的一切事宜。该中心主任蒋农介绍，小区内的17栋、19栋、20栋三栋共有508套公租房，已经审核通过的家庭这段时间正在办理入住手续。
“这里的装修标准是每平方米400元。基本上买张床和日用品就可以拎包入住了。”蒋农说。
“房子的大小和装修还挺好，只是租金贵了点。”陪同一对年轻夫妇看房的方小姐对法治周末记者说。
蒋农介绍，租金标准参照周边同品质房屋市场租金，暂定为723元，住户入住时需要先缴纳3个月租金、押金(3个月房租)以及1年468元的物业费。
“此次公租房实行有限期租赁。”武汉市房管局人士表示，租赁期限一般为3年，最长不超过5年。租赁合同期满后，承租人仍符合规定条件的，可以申请续租。承租人每人每月可获得80元的政府补贴。
房租不少、补贴不多，让前述方小姐在获得租房名额后仍然放弃。
这位26岁的方小姐4年前从武汉一所大学毕业，之后进入洪山区一家国企工作。此前，她一直和同事合租。去年11月初，当她从网上看到公租房的消息后，立即去申请。
“只要房子合适，租金可以承受，一个人住还是方便多了。”在打印了社保清单和开具单位证明后，方小姐便拿着相关资料奔走在社区、房管局等部门，前后花了一个星期才获审批通过。
但在武汉市房管局公布了公租房补贴标准后，本已经选完房的方小姐最终还是放弃了。
“房租723元，加上每月的物业管理费70元、水电费100多元、公交费200多元，一月下来，房租和出行开支接近1100元，而政府补贴只有80元。”方小姐坦言，对于月工资才1600元的她，这么大的开支承受不了。
方小姐同时顾虑的还有交通问题，目前从该小区附近到市内只有503路和571路两路公交车，出行不便。
不过方小姐也表示，相同地段的同类型住房如果配齐家具，每月租金要1000元左右。记者也从相关租房信息网上查到，南湖新城家园一套两室一厅的房子配齐家具的出租价格为1200元。
知情人士向法治周末记者透露，并不是所有申请人都能够像方小姐一样通过资格审查，申请人须满足户口、毕业年限、收入、社保、公积金等多项要求。一大批申请人均因审查门槛较高而被挡在了公租房门外，求租的热情也被浇灭了。
“在505户的申请户中，最终只有317户通过了资格审查。”蒋农向法治周末记者透露。
这就意味着，洪山区此次供应的900套公租房，还有583套无人问津。此事经当地媒体报道后，在网络上流传甚广，一度引起了中央高层的重视，国务院主要领导作出批示，要求住建部派员调查了解武汉公租房建设情况。
洪山区完成任务有方
“这次公租房配租率不高，是受各种因素影响的。”对于媒体报道武汉公租房遇“冷”的消息，洪山区房管局副局长黄新明表示并不认同。
“当初报名申请的人也多，最后通过审核的只有317户，并不是房子没人要。”黄新明对法治周末记者说。
洪山区房管局局长何继文分析，公租房配租率低，表面上看是房管局的问题，实际上反映出各政府部门的社会管理问题，光靠房管局解决不了。
“比如，有的务工人员在洪山区居住了几年却没办居住证，有的则没缴纳社保金，还有的单位不愿意为员工出具工资证明和担保，这些都给公租房的推广设置了障碍。”何继文认为，推动公租房建设，急需相关政府部门的社会管理创新。
至于没有吸引力的租金和补贴标准是如何制定出来的，武汉市房管局不愿回应。不过，该局负责人此前通过当地媒体回应说，公租房是以市场为导向的新型保障房形式，需要公众有新的理解。
该负责人表示，如果公租房租金低到和以前“公房”租金差不多水准，那就是走“回头路”。公租房是走市场化的新型保障房之路，帮助暂时无力购买住房的中低收入者，通过租房解决“燃眉之急”。
“等租户经济条件好了，通过经济杠杆使其退出。如果补贴过高，势必增加财政负担，对其他纳税人不公平，也不利于公租房轮转，阻碍更多人享受到保障房。”该负责人说。
虽然洪山区的首批公租房遇冷，但其通过“包租”筹集房源的模式却受到了有关部门的肯定。何继文向记者透露，去年以来，住建部曾多次派员到洪山区督查调研公租房建设情况，并肯定了洪山区筹集房源的形式，称之为“洪山模式”。
“‘洪山模式’虽然被住建部官员肯定，但未必能推广。”知情人士向法治周末记者透露，“洪山模式”的首要基础是要有充足的房源。
洪山区是典型的城乡二元结构，随着这两年武汉市加速推进“城中村”的改造，洪山区一栋栋拆迁还建房拔地而起。也正因此，村民得到的还建面积不断增加。截至2011年10月，洪山区的人均居住面积已达40平方米，居武汉市之首。
“很多村民一下得到好几套房，除了一套自住以外，其他的都是空置的。”恰在此时，洪山区接到市里分配下来的建设18246套保障房的任务，其中包括1600套公租房。
洪山区房管局局长何继文提出：能不能将村集体或村民一些闲置住房以政府的名义租赁过来作为公租房使用？
何继文的建议得到了上级部门的认可。通过充分的协商后，洪山区从相关村集体和部分村民手里租赁了900多套毛坯房作为公租房房源，便有了如今的“洪山模式”。
洪山区急中生智采用租赁村集体和村民房屋的方式，解决了筹建公租房的难题，但他们还有解决不了的难题。
层层下压任务的困惑
为解决中低收入家庭住房困难的问题，实现“住有所屋”，中央政府近年来力推保障性安居工程，并在全国上下形成“一盘棋”。
按中央的统一部署，2011年，全国要开工建设保障性住房、棚户区改造住房共1000万套。中央为此成立了保障性安居工程协调小组，并与各省政府签订了“军令状”。随后，各省政府与市县政府签订责任书。建设指标被层层分解到地方。
湖北省政府给武汉市政府下达了指标———建设11.17万套保障房，武汉市政府则与13个中心城区及3个远城区负责人签订责任书，把指标进一步分解。其中分配给洪山区的指标，占总指标的六分之一强。
洪山区全区版图面积570平方公里，占武汉市版图面积的十五分之一强；常住人口虽超过100万，但仅占武汉市常住人口的近十分之一。武汉市根据什么原则将六分之一强的指标分配给了洪山区？
3月13日，武汉市房管局有关负责人在接受法治周末记者采访时表示，武汉市是按照住房保障工作责任制的要求和对20%的城镇居民实施保障的口径，通过层层签订目标责任书的形式，自上而下地将保障性安居工程建设各项任务落实到各地。
该负责人表示，从2010年至今，省政府通过签订住房保障工作目标责任书的形式，向武汉市分解下达了年度保障性安居工程工作目标任务。
武汉市房管局表示，为全面完成保障性安居工程工作目标，武汉市结合各区保障性住房需求情况，按“以区为主、结构合理、任务均衡、建配分离”的原则，将建设目标进行分解。
但武汉市房管局的这番解释遭到业内人士的质疑。
武汉市房管局给法治周末记者提供的《武汉市2012年保障性安居工程目标计划分解表》显示，2012年，湖北省政府给武汉市下达的新开工指标是107945套，而武汉市给洪山区下达的指标是新开工12500套。
这12500套包括廉租房100套、公租房2000套、经济适用房500套、限价商品房6400套以及棚户区改造3500套(户)。
据了解，洪山区居民住房宽松，廉租房连续5年实现了应保尽保，经济适用房的需求量徘徊在100套左右，然而，每年被下达的经济适用房建设任务却很繁重。
洪山区房管局有关工作人员也表示不解。“以前修建的经济适用房还没卖出去，现在又为完成任务而新建经济适用房。”该工作人员向记者介绍，修建在洪山区青凌渔场附近的青凌城市花园小区，就闲置了大批的经济适用房无人购买。
“我觉得在保障房建设中，要因地制宜，合理布局，不宜搞‘一刀切’模式。”武汉市洪山区房管局相关负责人向记者阐述了他的看法。
该负责人认为，在保障房建设中，应摒弃“头痛医头、脚痛医脚”的做法，在做好充分调查后，可利用税收杠杆盘活现有闲置房产。
“有房就租，无房再建，这样就不会浪费资源，而且有利于我国保障房建设的健康发展。”这位负责人说。
无独有偶。武汉市洪山区公租房遇冷的问题并不是个案。上海最近推出的公租房也遭遇了同样问题。
据媒体报道，上海首批市级统筹公租房有两处房源共5200套，还有约一半待租。
专家指出，大规模建设保障房，这是利国利民之举；层层分解任务，也不失为一个落实的好办法。但问题的关键是，这个指标该如何科学地来分配。
这其中又包含两层意思。其一，保障房包括经济适用房、两限房、定向安置房、公租房和廉租房。那么，“十二五”规划拟建设的3600万套保障房，具体如何构成？其二，具体到各省市县又该如何构成和分配？
这些问题不厘清，即使地方政府交出保障房建设最好“成绩单”，却难掩尴尬困局：一边有人没房住，一边有房却没人住。
建设目标需科学决策
对此次武汉遇冷的公租房，全国政协委员张泓铭很熟悉。这位住建部专家委员会住房组成员说，公租房建设在2009年提出，此后各地开始行动。
当时一个不太乐观的现实是，从1998年房改至2009年，房地产市场异常活跃，成批土地应用于商品住房建设，包括非住房建设。城市的中心城区已经没有土地了。其后果是，新建的保障房只有往城市四周推，相应的房子的区位就远了。
“这是造成一些市民对公租房热情不高的物理原因。”张泓铭说。
在空间距离太远等较浅层面的原因之外，一些全国人大代表和政协委员也注意到保障房建设更深层次的问题。
全国政协委员、国家开发银行顾问、原副行长刘克崮说：“建设中国住房保障体系一定要把握从体系上进行建设，在体系上没有想清楚时，在点上不要着力过大。”他认为，应把中国人按收入等级进行分类，然后在此基础上制定保障房建设体系。
曾担任辽宁省副省长分管社保工作的刘克崮说，国家统计局对全国人口进行过五等份划分，即低收入、中低收入、中收入、中高收入、高收入，这是基础，政府对应提供低保房、廉租房、平租房、平价房等予以保障，比如低保房提供给低收入者中的低保户，相当于两限房的平价房提供给中低收入者。
按照刘克崮的估计，前述四档保障性住房预计可以覆盖占比为20%的低收入者和20%的中低收入者，这40%人群的保障建立起来就是中国的基本住房保障制度。
中国保障房建设在2011年开始大规模上马。今年，保障房在建规模将达到历史之最。有开发商称其为保障房建设“大跃进”。
不过，张泓铭认为，这是对住房保障的补课。从1998年取消福利分房制度以后，盖了很多商品房，虽然安居工程也还在搞，但总体而言，所盖的适合住房保障的中小套型的房屋太少。
今年“两会”期间，中央政府提出，2012年将继续推进保障性安居工程，基本建成500万套，新开工700万套以上。
对于如此巨大的保障房开工量，曾不断有人质疑。不少人还对地方政府能否完成“十二五”规划期间3600万套保障房的目标存疑。
张泓铭表示：“保障房建设不是简单要多少量的问题。具体确切数量，应该是工作实际磨合出来的一个数量，要与国家和政府能承担的相适应。这不仅是民生问题，也是经济发展的问题。”
一名接近武汉市政府的人士说，目前上级划定保障房建设数量的任务后，省里就把指标下达到各市，各市再下达到各区。这种指标和其中各类型保障房的具体比例，并不是建立在公众需求的调查分析之上，出现武汉公租房遇冷也就不足为奇。
一些地方政府已经开始采取具体措施，使保障房建设目标更加科学。
从2012年起，江西省、广东省已决定停建经济适用房，以避免出现武汉市洪山区那种无人购买仍要继续建设的局面。两省将重点都放到了廉租房和公租房建设上。
3月10日，北京市住保办透露，北京将在全国首次正式组建市住房保障决策咨询专家组，以使北京的住房保障政策设计和管理运行更加符合社会实际，更有科学性。
目前，在各地政府都将指挥棒指向大规模建设保障房的背景下，更长远地看待建设规模也十分必要。
全国政协委员刘克崮说，住房阶段性的短缺现象在所有发展中国家都存在，一定要有一个长远的考虑，要在住房制度建设方面遵循工业化、城市化过程中住房供求的一些基本规律。
他介绍，城市化初期，大量的人进来，城市化后期，房子就开始剩余，因为农民不进来了，然后又开始老龄化，房子是慢慢剩下来的。
“我们现在正好在这个中间点上。2011年城市人口达到了50%，大量进城开始放缓，速度逐步下降。所以，怎么把握我们代际之间供求关系的规律是十分重要的。”刘克崮说。
