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一、中小企业担保体系的现状和主要问题
自1998年开始中小企业信用担保试点以来，我国中小企业信用担保机构迅速发展，呈现以下趋势。
资金来源多元化。中小企业担保基金有政府财政资金、企业会员基金、企业互助基金、民间投资，以及政府财政资金与其他来源资金的合作基金。
担保机构性质和组织形式多样化。从担保机构组织形式看，有政府管理部门所属的事业单位、国有股份制公司、私营股份制公司和各种基金的管理公司等；从机构性质看，有非营利的政策性担保机构，也有以盈利为目的商业性担保机构，还有政策性与商业性担保业务混业经营的担保机构。
出现担保品种多样化和机构多功能化的苗头。中小企业担保机构中有单纯提供贷款担保的机构，也有集投资与担保功能于一身的投资担保公司；有的仅为企业提供信用担保，也有的同时为企业和个人提供信用担保等。
目前，中小企业信用担保机构存在的主要问题，一是分散出资，规模过小。许多地方政府按县区设立担保基金，有些基金只有几百万；大部分企业互助基金规模小，很难得到银行的信任。
二是资金来源单一，缺乏资金补偿机制。大部分地区的中小企业担保基金以政府财政资金为主，只有少数地区有民营担保机构，有些民营担保公司也从事中小企业担保业务。地方财政担保基金大部分是一次性的，缺少资金补偿机制；民间资本主要是私募，在国内上市比较困难。
三是缺乏专业队伍。由于过去专业担保机构少，近两年担保机构扩张迅速，担保专业人才短缺。不少地方政府出资的担保机构是由政府官员担任，不熟悉担保业务；一些分散的企业互助基金因缺乏专业人才管理和运作，难以开展担保业务。
四是担保基金的运用问题。现行的中小企业信用担保管理办法规定，担保资本金的运用只能存入银行和购买国债。在目前低利率的情况下，存入银行是为了保证资本金安全性，但不能实现增值。实际上，由于银行存款不能增值，许多机构已经采取各种方式在资本市场上运用资本金，甚至有的机构靠资金运作而不是担保业务来养活队伍。
五是政府干预。尽管中小企业担保管理办法中都提出要减少行政干预，实行公司化运作，但是，有一些地方政府认为，我出的钱就要我说了算。因此，部分地区仍然存在领导定项目，担保公司担保的问题，决策失误造成呆坏账，拖垮担保机构。
六是政府财政资金不能满足广大中小企业融资的需要。由于中小企业量大面广，而且需求是多种多样的，仅靠政府出资的政策性担保机构远远不能满足中小企业的需要。即使在美国、日本等政府出资规模较大的国家，政策性担保的贷款额也不超过中小企业贷款余额的10%.因此，中小企业担保不能仅靠政策性担保，还要发挥民间资本和商业担保的作用。
七是缺少对担保机构的法律规范。我国1995年颁布了担保法，但是该法是规范担保行为而不是规范担保机构的。1998年开展中小企业信用担保试点以来，国家经贸委和财政部分别发布了有关中小企业信用担保的管理办法，但是主要针对政策性担保机构，适用范围比较窄，不够完善。目前，国内已经有多种形式的担保机构，因此，迫切需要规范担保机构的法律。
二、典型模式的比较分析
（一）模式一：各级财政建立共同基金，委托专业机构管理
上海市采取各级财政出资建立财政预算安排的共同担保基金，集中委托专业机构管理的模式。上海市中小企业担保基金是市、区县两级财政共同出资7个亿。其中，市财政局出资4亿元，20个区县财政共出资3亿元。同时，一部分区县还建立了小规模财政担保基金作为共同担保基金的补充，为一些微型小额贷款提供担保。目前，上海市财政共同基金是全国最大规模的财政出资的中小企业担保基金。
上海市财政共同基金采取以下管理和运行机制：一是委托专业担保机构运作和管理共同基金。由于专业担保业务在我国还处于发展的初级阶段，担保专业人才短缺。为了利用专业人员，实现政企分开，市财政局委托中国经济技术投资担保有限公司上海分公司（以下简称“中投保上海分公司”）管理和运作共同担保基金，政府与专业担保公司签订委托管理协议。
二是建立出资人之间的利益和风险分摊机制。担保基金的决策以担保公司为主。区县政府负责提供被担保企业的资信证明，具有担保项目的推荐权和否决权；中投保上海分公司最终决定是否担保。市财政部门基本不参与担保项目的决策过程，主要负责制定担保基金管理和运作规则，与受托担保机构签订合同，通过规范共同基金的运作机制来实现扶持中小企业发展的政策目标。担保责任由市财政与区县财政共担，并突出了市财政对高新技术企业的扶持。当发生担保代偿时，对一般中小企业，市财政和区财政各承担50%的责任；对高新技术企业，市财政担负60%的代偿责任，企业所在的区县财政承担40%的责任。根据市区县各自承担的风险比例分配担保费收入，盈余部分提取坏账准备金。
三是市财政局与中投保上海分公司签订委托管理协议。《上海市小企业贷款信用担保资金委托管理协议》中明确规定，中投保上海分公司作为担保资金的日常管理机构，具有以下几方面主要职责：中投保上海分公司以政府的产业政策为导向，支持中小企业发展，不以盈利为目的；严格按照上海市财政局制定的《关于小企业贷款信用担保管理的若干规定》和经批准的年度工作计划规范操作担保业务，接受上海市财政局的稽核、监督和检查；负责具体实施经上海市财政局批准的有关资金增值部分的分配和亏损弥补、核销呆账和坏账、变更资金规模的方案，并接受其稽核、监督和检查。
四是担保审批程序规范透明，防止政府行政性干预。中投保上海分公司的中小企业担保审批程序是：第一步，企业向银行申请贷款；第二步，银行审查贷款要求。银行有意贷款者，但需要担保的报给担保公司；第三步，按企业所在区县分别考核企业的信誉。由于大部分中小企业都是县区企业，企业所在县区财政局分管部门负责审查企业的纳税和财务情况，区县财政局根据审查结果签署同意推荐或不推荐意见。第四步，担保公司进行综合平衡，决定是否给予担保。第五步，担保公司与贷款银行签订保证合同。随着担保业务的开展，担保公司和银行的经验增加，为了规范和简化担保程序，方便中小企业，担保程序进行了改进。一方面，担保项目审查方式发生变化。由原来的财政、担保公司和银行分别审查，转变为授信担保和专项信用担保。另一方面，放松了反担保规定，由过去50万以下的免除反担保，提高到200万元以下免除反担保。但有些区县对部分企业要求提供反担保。
五是与有关银行建立贷款担保协作网络。上海市财政局、中投保上海分公司现已与10家商业银行建立了贷款担保合作关系，联合开展授权贷款信用担保和专项贷款信用担保。在全市共设立了200个贷款担保受理点，方便了小企业，简化了贷款信用担保的操作程序。
上海模式主要有以下优点：首先，集中分散的资金，扩大担保基金盘子。目前，各级政府出资的担保机构面临的一个主要问题是分散出资导致每个基金规模较小，担保机构很难靠保费保持收支平衡。上海的模式解决了小规模分散出资的问题。其次，有利于实行政企分开，减少政府干预，发挥专业人员的作用，提高担保质量。最后，有利于引入竞争机制。实行委托管理，可以通过竞争招标的方式选择有信誉、业绩好的专业担保机构来管理和运用基金。
（二）模式二：互助基金委托专业机构代理担保
2001年，深圳市有两个区建立了企业互助担保基金，把分散的小额担保基金集中起来，形成约1亿元的互助基金，担保对象是互助基金的会员企业。互助担保基金委托民营专业担保机构代理担保，实现了互助担保基金与商业担保机构的结合。
深圳的企业互助基金建立了一套有效的管理和运作机制。一是实行理事会管理制度。建立了专门负责管理互助基金的理事会，并制定了一套比较规范的管理办法和约束机制。互助担保基金理事会由互助企业代表、担保公司代表，以及经济、管理等方面的专家组成。
二是委托商业担保机构代理担保。互助基金理事会委托中科智科技投资担保有限公司（简称“中科智担保公司”）代理担保。基金理事会为决策者，担保公司主要提供担保专业服务。其担保审查和决策程序是：互助基金成员推荐担保项目；担保机构负责项目初审和担保项目的文件准备；最终是否担保由理事会来决策。
三是建立代理担保的利益和风险分担机制。担保公司只收取担保费的1/3，其余2/3担保费归互助基金。风险分担原则是，当发生代偿时，先由互助基金代偿，不足部分由中科智担保公司代偿。
这种模式的主要优点是，一方面，把分散的小额互助金集中起来，实行专业机构与互助担保基金结合，利用专业担保机构提高互助基金的信誉。现在，一些企业互助担保基金规模小，又缺乏专业人员管理，很难获得银行的信任。另一方面，有利于引入竞争机制，互助金可以选择有信誉、业绩好的专业担保机构进行代理担保。
（三）模式三：分层次再担保
1、安徽模式
目前，安徽省正在进行再担保的试点。安徽省中小企业信用担保中心以再担保业务为主，除了自己直接从事少量担保业务以外，还有选择地与地市一级担保机构签订再担保协议。再担保的条件是，当地市担保机构出现破产时，债务清偿后仍不足以补偿贷款银行的部分由省担保中心代偿。再担保收费为被担保机构在保期内全部应收保费的5—10%，其中50%返还给被担保机构，另50%用于建立再担保体系。
2、上海模式
上海市区（县）两级财政分散出资集中管理，按比例分担风险的运作模式，实际上是特大城市范围内的两级政府再担保。市财政对区（县）财政基金进行再担保，再担保比例是50—60%.这种再担保相当于直接再担保，只要发生代偿，市财政就为区财政资金承担一部分损失。
（四）模式四：集投资和担保于一体
目前，不少投资担保机构集投资和担保业务于一体，主要有三种形式。第一种是同时开展担保和投资业务。如，深圳高新技术产业投资服务有限公司（简称“高新投”）的业务额中80%是担保，20%是小企业投资。
第二种是在进行担保时，有股权要求。如，深圳中科智担保公司通过股权要求来避免担保风险。该公司在进行担保时，通常与被担保企业签订延迟还款的合同，当被担保方不能如期偿还银行债务时，担保公司进行代偿；一旦被担保方不能在宽限期内偿还担保公司债务，担保公司可以将代偿的债权变为股权。
第三种是担保公司成立专门的部门或分公司进行资本金运用，以保证担保基金保值增值。目前，不少担保机构在资本市场上进行资本金运用，也出现一些问题。有的担保机构靠资本金运作盈利，而不开展担保业务；也有的担保机构资本运用造成损失。
（五）政府财政资金的补偿机制
政策性担保的一个重要特点是依靠政府信用。但是，目前大部分地方政府只是一次性少量投入，而且规模较小，因此，即便是政府出资的担保机构也缺乏信誉，担保规模不可能做大。现在许多地区银行不愿意为中小企业担保提供贷款，其中一个主要原因就是担保基金规模过小，没有补偿机制。目前，有些地区政府已经或正在建立担保资金补偿机制。如，北京市的《中关村科技园区条例》制定了财政担保基金补偿机制。
三、几点启示
第一，一个地区内的财政担保基金应该相对集中使用。根据信用担保符合大数定律的原理，信用担保是通过大量担保项目的保费收入来弥补少量风险损失。因此，中小企业担保基金规模不能太小，也不易过于分散，只有达到一定规模，才能抵御风险。在目前各级政府财力有限的情况下，至少市一级财政资金应该相对集中，可以采取分散出资，集中委托管理的办法；也可以采取分层次再担保的方式。上海市财政共同基金把各级财政的小笔资金集中起来，基金盘子大了，担保基金本身的信用和杠杆能力提高了。深圳市按区建立企业互助担保基金，把互助金盘子做大，提高了其担保能力。
第二，委托专业机构管理有利于政企分开和提高担保质量。在现行体制下，政府委托专业机构代理担保主要有两大优势：一是可以防止政府直接干预，按市场机制运作；二是充分、有效地利用专业人员，减少担保失误。采取委托管理的方式，既可以利用专业担保机构提高担保质量，又有利于协调各出资方的利益。但是，要建立出资人监控机制，明确责权利。
上海和深圳的委托模式既有共同点，也有不同点。首先是委托方式不同。上海是委托专业机构管理和运营财政基金，担保公司不仅提供专业服务，而且是最终担保决策者；深圳模式是委托代理担保，担保公司不是决策者，主要提供专业服务，最终决策者是互助基金理事会。上海和深圳委托模式的区别与担保公司的性质和功能有关。中投保上海分公司是财政、银行和担保公司的利益联合体，主要职能是为上海中小企业担保，是非营利性机构，不从事其他业务。而深圳的中科智担保公司是业务多元化的民营商业性担保公司，与互助基金没有直接的股权关系，只为互助基金提供专业服务。因此，两种委托模式采取了不同的决策机制，以及责任与利益关系。由此可见，进行委托代理时，应根据不同的制度安排，建立责权利相统一的利益和风险分担机制。
第三，委托管理中应注意的问题。政府与专业担保机构之间是信任委托的关系。委托管理不仅要防止政府干预担保决策，造成担保失误；又要防止专业机构为了自身利益偏离政策目标。因此，要实现制度化管理，在规范化管理和监督的基础上，调动专业担保机构的积极性。如，欧洲共同体的中小企业信用担保是由欧洲投资公司来运作，政府与专业担保机构之间的关系是信任委托关系，政府与担保机构签订协议，明确担保对象、资金用途、成本和损失分担原则，以及资金注入方式。
无论是政府财政基金，还是企业互助基金，委托管理都要建立一套监督管理制度和激励约束机制。一是要明确担保对象，确保担保对象符合政府扶植的方向。二是要明确责权利，明确出资和专业担保机构之间的责权利，包括担保的收费标准、成本和担保损失分摊规则，担保资金补偿原则等等。三是制定合理的决策机制和严格的担保程序。四是建立监督和考核制度，定期审计和检查，确保政策性资金的使用方向。五是建立竞争机制，择优选择有资信、业绩好的专业机构代理。
第四，逐步建立多种形式的再担保机制。在我国现有财税体系下，采取再担保的模式，有利于发挥各级财政的作用。在国际上，日本的中小企业信用担保制度是最典型的再担保模式，中央金融公库为地区性的中小企业信用担保协会提供再担保。再担保的代偿不是对每一笔贷款进行审查，而是建立中小企业担保体系的运行原则，地区性担保机构遵循统一的担保准则。上海和安徽的再担保模式不同。上海模式接近于日本的模式，不同的是分散出资，集中使用，等于各县区财政遵循统一担保规则。安徽省是有选择的进行再担保。由于各地区的运作方式不同，担保机构的资信不同，因此，在确定再担保机制时要考虑各地的实际情况。
第五，规范担保基金的运用，促进担保基金自身的保值和增值。政策性担保机构主要靠内部资金运作和政府财政资金补偿机制。为了能够及时代偿，担保金的运用要保证其流动性和安全性。目前，有关管理规定要求担保基金只能存入银行和购买国债，由于利率较低，资本金运用难以实现保值增值。因此，与其让担保机构私下到资本市场上运作资本金，还不如明确规定允许担保机构按照合理投资组合，提高资本金的安全性和增值性。同时，担保机构要采取多种风险分散机制，如，采取债转股的办法，使代偿债权变股权。
第六，拓宽各种担保机构的资金来源和融资渠道，扩大资本金规模。资本金补偿机制可以分为内部补偿和外部补偿两种方式。内部补偿主要是通过资本金的运用来增加收入，保证担保基金的增值。外部补偿机制则因担保机构而宜。对政策性担保机构来说，要建立财政资金补偿机制，同时，还可以借鉴日本和台湾地区的经验，吸收银行和社会捐助资金。企业互助担保基金也可以吸收企业和社会捐助。因此，应对社会捐助、企业互助担保基金等给予税收减免优惠。商业担保机构的外部补偿主要是通过私募和上市募集资本金，但是，目前这几个渠道还不通畅。因此，应该制定相应的政策，鼓励商业担保公司融资。
第七，实行政策性担保与商业性担保机构分类管理。政策性担保与商业性担保的目标、对象、机构性质，以及信用基础不同。因此，要实行分类管理。对于商业行担保机构的主要管理内容是，设定进入门槛，保证资本金的规模；监管资本金的运作，保证赔付金的安全性和流动性，通常是规定投资组合的合理比例；控制担保放大倍数，保证清偿能力；担保机构的信息披露制度和定期评级。不同担保品种和不同担保对象的担保风险程度不同，因此，具体的规范和管理办法也有所不同。除了上述管理内容以外，政策性担保机构的管理还有其特殊性。一是担保机构性质不同。政策性担保机构一般是非营利性机构，因此，政策性担保收费通常要受政府的管制。二是政策性担保对象是特定的，中小企业担保计划中对担保对象有明确的规定。三是政府作为出资人应对担保机构资金的运用、运作程序进行规范和监督，并定期委托专业机构来评价。
最后，采取有效措施促进银行为中小企业提供贷款。除了提高贷款利率的鼓励措施和宣传外，应进一步采取鼓励与强制相结合的措施增加银行对中小企业的贷款。如，提高中小企业贷款的呆帐准备金比例；规定中小企业贷款的比例，定期进行检查评比等等。同时，应鼓励发展适合中小企业融资的区域性中小银行。
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