自《国家赔偿法》实施以来，由于其本身不尽完善，以及司法机关在执行《国家赔偿法》当中，制定的有关规定互相矛盾，在计算刑事赔偿时效起点上，司法人员认识和掌握不尽一致，导致执法活动中出现了混乱状况。为了进一步推动刑事赔偿工作的发展，确有必要从立法上对有关问题加以完善。
一、刑事赔偿时效起点的法律欠缺
《国家赔偿法》在刑事赔偿请求时效上作出了规定，有其合理之处，但其缺陷是明显的。由于先天的立法缺陷，《国家赔偿法》关于时效的规定在理论上和实践中暴露了它的一些不足。首先，《国家赔偿法》集行政赔偿与刑事赔偿为一体，关于时效的规定，应理解为既适用于行政赔偿，也适用于刑事赔偿。但是，结合《国家赔偿法》的有关规定来分析，时效的起点，即“行使职权时的行为被依法确认为违法之日”更适合于行政赔偿，而不完全适合于刑事赔偿。关于行政赔偿的范围，《国家赔偿法》第三条（共五项）、第四条（共四项）均有“违法”、“非法”、“违反国家规定”的字样，其中第三条第（三）项虽然没有“违法”的字样，但是“以殴打等暴力行为或者唆使他人以殴打等暴力行为”本身就是一种违法行为。可见，行政赔偿实行违法归责原则在赔偿范围和请求时效的规定上是互相协调、统一的。但是结合刑事赔偿范围来看，某些应当赔偿的情形并没有明确规定必须是“违法”行使职权，如第十五条第（一）至第（三）项、第十六条第（二）项。从刑事赔偿范围看，执法机关采取拘留、逮捕措施后，犯罪嫌疑人、被告人最终被确定无罪，只能证明拘留是对没有犯罪事实或者没有事实证明有犯罪重大嫌疑的人的错误拘留，逮捕是对没有犯罪事实的人的错误逮捕，并不表明在采取拘留、逮捕措施时是违法行使职权。依照审判监督程序再审改判无罪，原判刑罚已经执行的，也不必然表明执法机关在行使职权时是违法的。而《国家赔偿法》在请求刑事赔偿的时效上，仅仅规定了对违法行使职权行为的计算起点。因此，《国家赔偿法》在刑事赔偿范围和请求时效的规定上是不协调的。
其次，有关司法解释性文件对时效作了一些规定，但并没有解决实际问题。由于《国家赔偿法》规定了时效制度，执法机关在一些规范性文件中均明确规定，受理赔偿申请应当查明赔偿请求是否已经超过法定时效。如最高人民法院１９９６年５月６日发布的《人民法院赔偿委员会审理赔偿案件程序的暂行规定》第十六条第（四）项规定，赔偿委员会审理赔偿案件，对于已超过法定时效的，应当作出不予赔偿的决定。最高人民检察院２０００年１２月２８日发布的《人民检察院刑事赔偿工作规定》第十六条也将刑事赔偿申请符合《国家赔偿法》第三十二条规定的请求赔偿时效作为刑事赔偿申请立案的条件之一。司法部１９９５年９月８日发布的《司法行政机关行政赔偿、刑事赔偿办法》第十一条规定，受理赔偿申请应当查明赔偿请求是否已过时效。
可见，司法机关均将赔偿申请符合法定时效作为审查申请是否合法有效的条件之一，甚至作为立案的条件。如果超过法律规定的时效未申请赔偿的，请求人则丧失赔偿请求权，不能再提起赔偿申请。即使提出赔偿申请的，也为无效申请，赔偿义务机关不予受理；已经受理的，应不予赔偿。但是这些司法解释性文件对何谓“刑事赔偿的请求时效”、何谓“赔偿申请已超过法定时效”、“赔偿申请符合法定的请求期间”、以及刑事赔偿与行政赔偿在请求时效上有何异同，却完全没有涉及。这也是刑事赔偿的请求时效存在诸多问题的原因之一。
第三，由于司法机关在制定司法解释性文件时，对相关问题规定不一致，导致时效的起点不一致。
《人民法院赔偿委员会审理赔偿案件程序的暂行规定》第三条第一款第（一）项规定，经依法确认有《国家赔偿法》第十五条、第十六条规定情形的法律文书包括：人民法院一审宣告无罪并已发生法律效力的刑事判决书、人民法院二审宣告无罪的刑事判决书、人民检察院不起诉决定书或者公安机关释放证明书。从最高人民法院的有关规定可见，请求人在申请赔偿时，有某些法律文书或者证明文书的，如撤销案件决定书、不起诉决定书、无罪判决书等等，即视为已经依法确认有《国家赔偿法》第十五条、第十六条规定的情形，人民法院赔偿委员会应当受理并予以立案。也就是说，当这些法律文书或者证明文书发生法律效力时，请求赔偿的时效便开始计算。
与最高人民法院规定不同的是，最高人民检察院《人民检察院刑事赔偿工作规定》第七条第一款规定，赔偿申请有所列法律文书或者证明材料的，请求赔偿的违法侵犯人身权情形以确认论。这些法律文书包括人民检察院撤销案件决定书、不起诉决定书、人民法院宣告无罪已经发生法律效力的刑事判决书、裁定书等。但同时该条第二款又规定，对于人民检察院因证据不足作出撤销案件决定书、不起诉决定书或者人民法院因证据不足作出已经发生法律效力的刑事判决书、裁定书申请赔偿的，人民检察院的逮捕、拘留决定有违法侵犯人身权情形，人民检察院应当依法进行确认。
由此可见，人民检察院在办理刑事赔偿案件时，即使赔偿申请有法律文书、证明材料，但职务行为并不当然视为已依法确认为违法，还要依据一定的标准对职务行为是否违法侵权进行确认。确认程序是赔偿案件的必经程序，只有经过确认程序，认定职务行为违法侵权时，赔偿申请才能予以立案，进入赔偿程序。就是说，职务行为的违法性被确认之日才是赔偿时效的起始日。
最高人民检察院的规定，是符合《国家赔偿法》的违法归责原则和有关时效的规定的，即两年的请求赔偿时效期间不包括确认的期间。但这里存在的问题是对确认的期间法律没有明确规定。有观点认为，两年的时效期间如果不包括请求确认的期间，那就意味着受害人在任何时候都可要求确认，甚至在事隔１０年、２０年之后也可要求确认，这就同时效制度的预期作用相违背。例如公民甲受到检察机关违法扣押财产，刑事案件结案后，该检察机关没有返还财产，也没有主动对违法扣押财产的行为作出认定和处理，而该公民甲也没有及时要求确认侵权和提出赔偿请求。那么，过２０年之后，公民甲是否还能要求返还财产？按照《国家赔偿法》第三十二条的规定，公民甲仍有权要求确认扣押财产为违法行为，并有权在依法确认后两年内提出赔偿请求。因为该两年时效是从“被依法确认为违法”之日起计算的，而违法行为发生之日至确认之日，是无期限的。如果两年的时效期间包括请求确认的期间，那么又同期间从“被依法确认为违法”之日起计算相矛盾。因此，要完善刑事赔偿的时效制度，关键还在于修改完善《国家赔偿法》。
二、关于刑事赔偿时效制度的立法完善
首先，对刑事赔偿请求时效的计算起点应更加明确、具体。当前，世界各国在刑事赔偿请求时效的计算起点上有两种类别。一种是仿照民法中侵权损害赔偿时效的计算方法，以损害发生、知道损害发生、损害结果发生或者知道损害结果发生时作为计算起点。１９５８年瑞士《关于联邦及其机构成员和公务员的责任的瑞士联邦法》第２０条规定：“如果被害人从知悉损害之时起一年内没有提出损害赔偿请求或给予补偿的请求，联邦的责任消失；无论如何，从公务员的损害行为发生之日起十年以后，亦同。”其特点是重视损害事实发生以后，受害人对保护自身权益的积极态度，对受害人提出了较高的主观要求。另一种是以法律上的某种决定作为起算点。这一标准为大多数国家所采用。１９６９年《奥地利刑事赔偿法》第５条规定：“赔偿请求时效为三年，时效从根据第６条所作出的决议生效之日开始计算。”１９５０年制定，１９８２年修改的《日本刑事补偿法》第７条规定：“补偿的请求，应在无罪判决确定之日起三年以内提出”。其特点是重视确定公务行为是否应对其损害结果承担赔偿责任，防止不必要的赔偿请求，并使赔偿请求成功率高，对受害人的主观要求下降了。我国《国家赔偿法》规定的请求赔偿时效的计算起点属于后一种。不同之处在于，各国在确定时效的计算起点上较为明确具体，如决议生效之日起，不起诉处分或无罪判决确定之日起，等等。而我国《国家赔偿法》所规定的时效起点“行使职权时的行为被依法确认为违法之日起”并不明确，加之司法机关对“确认”的不同规定，导致了执法的不统一。在这方面，我国应吸收其他国家的做法，在刑事赔偿时效的计算起点上予以明确。
其次，在立法技术上需要予以完善。一是有必要增加规定，某些生效的法律文书、证明材料以及确认文书必须送达受害人后，时效才能开始计算。一般而言，法律文书、证明材料于生效之前送达受害人，经过法律规定的期间后即发生法律效力；或者法律文书、证明材料于送达之日发生法律效力。受害人自法律文书、证明材料生效之日起便可以提出赔偿请求。但实践中，由于种种原因，有的司法机关在作出撤销案件决定、不起诉决定等处理决定后，却迟迟未将法律文书、证明材料送达受害人，受害人由于未能得到有关法律的文书而没有申请赔偿；当收到这些法律文书、证明材料时，有的时效期间已过，丧失了请求赔偿的权利；有的时效期间缩短，影响了请求赔偿权利的行使。二是应增加规定，如果法律文书、证明材料以及确认的文书生效之日为公休日或者其他法定节假日的，应以公休日或者其他法定节假日结束后的次日为时效起点。
三是应当补充有关时效中断、延长的规定。《国家赔偿法》规定了时效中止的情况，赔偿请求人在赔偿请求时效期间的最后六个月内，因不可抗力或者其他障碍不能行使请求权的，时效中止。从时效中止的原因消除之日起，赔偿请求时效期间继续计算，但《国家赔偿法》没有规定时效中断的情形。根据有关规定，时效可以中断。最高人民法院、最高人民检察院１９９７年６月２７日发布的《关于办理人民法院、人民检察院共同赔偿案件若干问题的解释》第七条规定：“上级人民检察院对二审人民法院宣告无罪的判决按照审判监督程序提出抗诉的，提出抗诉的人民检察院和原二审人民法院应当及时通知下级人民检察院和一审人民法院。赔偿案件正在办理的，应中止办理，审理期限中断。经再审改判有罪的，正在办理的赔偿案件应当终止办理。已作出赔偿决定的，应当由原作出赔偿决定的机关予以撤销，已支付的赔偿金应当收回。”最高人民检察院２０００年１２月２８日发布的《人民检察院刑事赔偿工作规定》第三十七条规定：“人民检察院对于撤销案件、不起诉案件或者人民法院宣告无罪的案件，重新立案侦查、提起公诉或者提出抗诉的，正在办理的刑事赔偿案件应当中止办理。经人民法院终审判决有罪的，正在办理的刑事赔偿案件应当终结，已作出赔偿决定的，应当由作出赔偿决定的机关予以撤销，已支付的赔偿金应当收回。”上述规定主要是为了防止刑事赔偿案件的处理结果与刑事案件的最终结论可能出现矛盾的问题。笔者认为，如果法院经再审维持原无罪判决，或者检察院重新提起公诉的案件，法院判决无罪发生法律效力的，当事人再次提出赔偿请求的，原来中止办理、审理期限中断的赔偿案件应当重新办理，此时便会发生时效中断的法律后果，时效期间应当重新计算。
关于赔偿时效能否延长，《国家赔偿法》没有规定。最高人民法院２０００年１月１１日发布的《关于刑事赔偿和非刑事司法赔偿案件立案工作的暂行规定（试行）》第六条和第九条分别规定：赔偿申请立案的条件之一是申请符合法定的请求期间，但人民法院、人民法院赔偿委员会决定延长期间的除外。《国家赔偿法》应当吸收有关司法机关关于赔偿请求时效延长的作法。
