《中华人民共和国行政复议法》自1999年10月1日施行以来，对促进行政机关依法行政保护相对人的合法权益起到了很大的作用，但由于行政复议法对复议程序规定的欠缺，使得这种作用的发挥受到了很大的影响。笔者结合复议工作实际拟就完善行政复议程序作一番粗浅的探讨。
一、现行行政复议程序的概况及存在的问题
(一)、现行行政复议程序的概况
根据《中华人民共和国行政复议法》第三、四、五章的规定，我国现行政复议程序的内容主要有：
1、申请。认为具体行政行为侵犯自己合法权利的公民、法人、其他组织可以自知道该具体行政行为之日起60日内提出行政复议申请(法律规定的申请期限超过60日的除外);复议申请原则上由申请人本人提出;申请人为公民死亡的，其近亲属可以提出;申请人为无民事行为能力或限制民事行为能力的，其法定代理人可代为提出;申请人为组织终止的，承受其权利的组织可以提出;同申请复议的具体行政行为有利害关系的公民、法人或其他组织可以作为第三人参加复议。
2、受理。行政复议机关收到复议申请后应在5日内进行审查，除不符规定不予受理并书面告知申请人和不属本机关管辖告知申请人并转送有权机关外，行政复议机关法制工作机构收到之日即为受理。属复议前置的申请，复议机关在法定期间内不作答复的，申请人可以自复议期满之日起十五日内依法向人民法院提出行政诉讼。
3、审查。行政复议原则上采取书面审查的办法;在行政复议过程中，被申请人不得自行收集证据。
4、决定。行政复议决定的种类包括维持、责令限期履行、撤销、变更、确认具体行政行为违法、责令重新作出具体行政行为。复议决定应自受理之日起60日内作出(法律规定少于60日的除外);情况复杂的，经复议机关负责人批准，可以延长30日。
5、送达。复议决定作出后，应依照民事诉讼法的规定送走。
6、责任。违反程序作出复议决定的直接负责的主管人员和其他直接责任人员应承担相应的行政处分。
(二)行政复议法关于行政复议程序的规定存在以下问题：
1、条文规范不严谨。如对申请人的规定没有规定当申请人的人身自由被行政机关限制时(如被拘留或劳教)，由谁提出复议申请;再如非复议前置申请在法定期限内不予答复及不服复议决定申请人诉权的规定在行政复议法中没有明确，尽管在《中华人民共和国行政诉讼法》中有相应规定，但作为行政复议的专门法律，至于应规定“按《中华人民共和国行政诉讼法》的规定执行”。
2、不利于实现行政复议法的立法目的。
施行行政复议法，是“为了防止和纠正违法或者不当的具体行政行为，保护公民、法人和其他组织的合法权益，保障和监督行政机关依法行使职权”，但对复议程序的一些规定并不足以保证该目的的实现。如对行政复议机关自动受理的规定，因没有规定行政复议机关对收到复议申请应出具收函，便无从监控复议机关的受理行为;又如行政复议法规定了最长达90日的作出复议决定的期间，同时又规定实行书面审为原则，不利于复议机关及时作出决定;再如对违反复议程序作出决定的责任承担上，只是相关人员受到行政处分，复议机关无责任，有违责任的公平负担;又由于复议机关出于“保护干部”的行政理论，往往不追究相关人员责任，使得责任追究规定形同虚设，不利于依法作出复议决定，还破坏了法律的严肃性。
3、复议参加人程序性权利没有明确规定。
行政复议法对复议参加人的地位和陈述权、申辩权、回避权、申请重新鉴定权等程序性权利没有明确规定，导致在复议实践中，复议机关不理会复议参加人的请求，复议行为随意性大，不尊重复议参加人的地位，复议参加人的合法权益有可能得不到维护甚至受到侵害。
二、行政复议程序应体现的价值
行政复议从法律性上看，属行政司法的范畴，即行政机关在行政管理中以裁判者的身份，按照特定的法律程序(准司法程序)，依法解决行政纠纷或特定民事纠纷的活动。但行政复议制度毕竟是行政机关内部的层级监督制度，它与司法机关的行政审判活动有本质的区别，行政复议机关审查具体行政行为的活动是行政机关的职能活动，是上下级监督的形式，其适用的程序虽有司法的特点，但仍属行政程序的性质。因此，行政复议行为从本质上讲，是对具体行政行为合法性和合理性进行裁判的具体行政行为。
行政复议行为既是一种具体行政行为，则行政复议程序亦应体现行政程序的基本价值，笔者认为，在行政复议程序的设置上，应体现以下两种价值。
(一)效率
行政效率是行政权的生命，没有基本的行政效率就不可能实现行政权维护社会所需要的基本秩序的功能。而行政权的行使又依赖于权力行使的方式、步骤、时限等程序，因此，效率价值是行政程序的内在追求，要求行政程序要符合规律，不交叉、不重复、衔接有序。行政复议程序作为行政程序之一，同样要体现效率价值。
(二)公平(公正)
正当的行政程序，能保证行政主体公平(公正)地行使政权。程序参与人能够得到平等的对待。这对于行政主体而言，是树立行政权威的源泉;对于行政权对人和社会而言，是信任行政权的基础，也是行政权具有执行力的保证。公平(公正)的行政程序作为形式上的公平(公正)，为实现内容上的行政公平(公正)提供了规则和保障。行政复议程序要体现公平(公正)价值，也是为保证复议决定的公平(公正)。
效率和公平(公正)作为行政复议程序要体现的两种基本价值，是紧密联系的。追求效率价值不能损害申请人、第三人的合法权益，不能违背公平(公正)的最低要求――听取申请人、第三人的意见和回避;追求公平(公正)价值不能不顾效率的要求，那种与效率价值相对立的公平(公正)就可能违背公共利益的追求，损害了社会公平(公正)，最终丧失公平(公正)。因此，在行政复议程序的设置上，应将效率价值与公平(公正)价值相协调，在合理的基础上追求效率，在效率的追求中体现公平(公正)。
三、完善行政复议制度的几点构想
行政复议程序制度的设定应坚持效率优先，兼顾公平，反映行政监督直接、高效的特点，保障复议参加人的程序性权利，体现效率、公平价值。具体而言，应从以下几个方面作出明确规定：
(一)关于申请人资格问题
行政复议与行政诉讼都是为保障公民、法人和其他组织免受行政机关具体行政行为侵害而设置的制度，除复议终局的具体行政行为外，行政诉讼对具体行政行为合法与否具有最终裁决权。因此，行政复议申请人与行政诉讼原告应当具有一致性。但行政复议中对申请人资格的认定和行政诉讼中对原告资格的认定不一致。根据《行政复议法》第2条的规定，公民、法人或者其他组织(申请人)认为具体行政行为侵犯其合法权益的，有权提起行政复议。再结合该法第6条的规定看，行政复议申请人的资格仅限于具体行政行为的相对人，与《行政诉讼法》关于原告资格的规定基本一致。但在《行政诉讼法》的实施过程中，理论界已经看到在原告资格认定上的问题，并建议将原告的资格界定为所有与被诉具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织，最高法院关于行政诉讼法的司法解释则完全采纳了学界的意见，在其第12条中明确“与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼”，这种关于当事人资格认定上的差异所导致的结果就是对于同一个具体行政行为按照《行政复议法》的规定相对人可能无权提起复议，而按照最高人民法院的司法解释他又可能有权提起诉讼。此外，最高人民法院的司法解释还进一步明确了一些特殊的行政纠纷的原告资格，比如，同案原告为5人以上，应当推选1至5名诉讼代表人参加诉讼，在指定期限内未选定的，人民法院可以依职权指定。这一规定解决了行政诉讼中集团诉讼的诉讼代表人的资格及其产生办法;再如，联营企业、中外合资、或者合作企业的联营、合资、合作各方，认为联营、合资、合作企业权益或者自己一方合法权益受到具体行政行为侵害的，均可直接以自己的名义提起诉讼;非国有企业被注销、撤销、合并、强令兼并、出售、分立或者改变企业隶属关系的，除该企业可以提起诉讼外，其法定代表人亦可提起诉讼;股份制企业的股东大会、股东代表大会、董事会等认为行政机关作出的具体行政行为侵犯企业经营自主权的，可以企业名义提起诉讼，等等，这些规定都是在行政复议制度中至今尚未明确的内容，要保持行政复议与行政诉讼的协调，行政复议制度就必须吸收行政诉讼制度中的这些有益的规定，否则不仅会造成行政复议不能受理而行政诉讼恰可以受理的局面，而且会使一些已经受理的行政复议案件无法顺利审理(如集团复议的案件)。
(二)关于“自动受理”问题
行政复议法关于“自动受理”的规定对保护申请人的权利、提高行政效率具有积极意义，但在实践中申请人往往无从监督复议机关是否受理。因为法律并没有规定复议机关收到复议申请后应当出具收函。因此许多复议机关从方便本机关角度出发，不愿向申请人出具收函，这样申请人便无从证明复议机关是否收到申请，“自动受理”的规定也就流于形式，因此，行政复议法应当明确：复议机关收到复议申请时，应当向申请人出具收函。除此作为复议机关的一次法定义务，“自动受理”的规定才能得以落实。
(三)关于审查程序问题
在审查程序上除书面审查外，还应当明确开庭审查，同时明确应以开庭审查为原则，以书面审查为补充。在条文规范上，应明确书面审查的范围(如事实清楚、案情简单的;实行书面审查申请人无异议的等等)，除此之外，均应实行开庭审查。在具体的开庭审查程设计上，可参考行政诉讼开庭审理程序，但不能照搬，应体现效率要求。以下几点应在开庭审查程序而明确：
1、申请人的回避权、陈述权、辩论权、举证权、申请重新鉴定权等程序性权利;
2、开庭3天前通知(书面或电话)申请人、被申请人开庭时间，审查人、记录员姓名，并明确申请人的回避申请应在开庭前提出;
3、开庭由1人或3人审查，1人记录;
4、庭审顺序按以下程序进行：申请人陈述，被申请人答辩，第三人陈述，申请人举证、质辩，被申请人答辩，第三人举证、质辩，最后陈述。申请人提出重新鉴定申请的，终止开庭程序，待鉴定结果出来后再行恢复。庭审应制作记录，交由复议参加人签名(盖章)。
(四)关于决定的种类
《行政复议法》取消了“补正”决定形式。原《行政复议条例》第42条规定：对具体行政行为有程序上不足的，可以决定被申请人补正;违反法定程序影响申请人合法权益的，可以决定撤销或变更并可责令重作。该规定将程序的违法情形区分为两种情形并且予以不同的对待。而《行政复议法》只是笼统地规定：对违反法定程序的，决定撤销、变更或者确认违法并可责令重作。这种规定看似严格要求行政机关依照法定程序行政，实则是一种立法思维的简单化，只看到了违反程序的一个方面，而没有考虑到执法成本、效益、当事人的权益保障等多方面的因素。
根据现代学者的观点，不再拘泥于过去的形式主义而对违法的行政行为动辄宣告“无效”或撤销，而是注重公共利益和对公民依赖的保护，并顾及行政行为被撤销后对社会所造成的影响，尽量设法维持违法行政行为的效力。对程序有瑕疵的行政行为， 往往区分不同的情形而予以确认“无效”(严重违反程序的)、撤销或补正，其中尤为注重补正措施。如德国、葡萄牙和我国台湾、澳门地区的行政程序法对有程序瑕疵的行政行为的补正都作了细致规定。借鉴国外的补正制度，我们认为，应区别违反法定行政程序的程度以及不同的阶段，分别采取不同的态度。对严重违反程序、违反主要程序、违反程序影响到当事人权益的，相应地确认“无效”或者予以撤销;对较轻微的违反程序行为，可以有限制地承认其效力，即承认补正的变通办法，而不是采取绝对的做法。当然，补正是有限制条件的，必须是已对违法或错误予以纠正且纠正的时间是在起诉或判断程序之前。承认补正，与到行政诉讼阶段判决“撤销”并不相矛盾。在行政程序和行政复议阶段，应允许行政机关有自我改正的机会。因此，《条例》第42条所作的“对程序不足的责令被申请人补正”的规定是值得肯定的，以避免行政行为不必要的重复。
(五)关于违反程序的责任追究
对违反行政复议程序的责任追究要将复议机关责任与直接责任人的责任统一。由于《行政诉讼法》规定“经复议的案件，复议机关决定维持原具体行政行为的，作出原具体行政行为的行政机关是被告。”《中华人民共和国国家赔偿法》对赔偿义务机关的规定，亦为：“经复议机关复议的，最初造成侵权行为的行政机关为赔偿义务机关，但复议机关的复议决定加重损害的，复议机关对加重的部分履行赔偿义务。”因此，复议机关即使违反行政复议程序(如超期复议)，只要其作出维持具体行政行为的决定，即可既避免当被告，又避免成赔偿义务主体，这样，使得在复议实践中一些复议机关即使发现被申请人的具体行政行为有违法情况，也作出维持的决定，使得行政复议的救济功能得不到体现。为改变这一状况，应在行政复议程序中明确：申请人认为复议决定是违反程序作出的，也可将复议机关作为诉讼被告或赔偿义务机关，经人民法院审查，认定复议机关确实违反复议程序的，应确认复议决定违法;申请人提出赔偿请求的，复议机关也应作为赔偿义务机关承担相应的责任。这与《国家赔偿法》的规定即国家机关违法行使职权侵犯公民、法人或其他组织的合法权益的应承担赔偿责任 是一致的。何况行政复议机关违反程序作出决定的行为也有可能直接对申请人合法权益造成损害。(如违法查封、扣押而复议，复议机关欠拖不决的)。复议机关在承担相应的赔偿责任后，按照《国家赔偿法》的规定可对直接责任人追偿，同时直接责任人亦应承担相应的行政处分责任。
(六)关于复议期限及超期复议效力问题
《行政复议法》规定复议实行书面审查为原则，又规定最长期限有3个月，这本是有违效率与公平要求的：书面审查剥夺了复议参与人的程序参与权，有违公平，最长3个月的复议期限又影响行政效率的提高。因此，应在肯定开庭审查的同时，缩短复议期限，可规定复议期限一般为45日，情况复杂的经本机关负责人批准，可延长15日;实行书面审查的期限最长为30日。这与行政监督的特点也是相吻合的。
对超期作出复议决定的，复议决定仍然有效。但应赋予申请人在超出规定期限中的诉权。实践中可能出现这样的情况：有的复议机关在60日内未作出复议决定，申请人查询时，以已经机关负责人批准延长30日。延长期限届后提起诉讼时，复议机关又以未延长复议期限，申请应当在60日期满后15日内提起诉讼，以申请人已超过诉讼时效为由提出异议。申请人要获得起诉资格，只得起诉复议机关履行职责，待法院判决并由复议机关对申请的具体行政行为作出决定后，申请人的诉权才能实现。这显然是加重了申请人的负担，不利于对申请人合法权益的保护。因此，法律应当规定：在复议机关超出规定期限内，申请人都可以直接提起诉讼。
当然，行政复议的设置，不单纯依赖于《行政复议法》这一部法律，还需要《行政诉讼法》、《国家赔偿法》等与之协调，本着效率、公平的原则对复议程序加以完善，以体现程序正义的要求。
