案情
湖南省长沙市颜氏节能技术研究所(以下简称“颜氏研究所”)，由颜孟秋、颜达明以及其他6位家庭成员通过签订“合伙投资协议”，于1988年在工商部门登记注册为“合伙企业”，其中，颜孟秋是该企业的法定代表人。1994年前后，颜孟秋利用职务和掌握该企业行政公章的便利，伪造颜达明夫妇笔迹写了一份7合伙人的“退伙声明”，然后以该企业的投资人只是颜孟秋个人的独资企业为由，将属于该企业的国有土地使用权和房屋所有权通过市规划局、市国土局、市房产局变更到自己名下，并分别于1994年4月1日和5月8日领到了国有土地使用权证和房产证。之后，又于1995年6月以颜达明夫妇不具有合伙人资格为由向法院提起民事诉讼，要求取消颜达明夫妇的合伙人资格。该案经过湖南省高院二次裁定发回重审，最终于2001年1月22日下达确认颜达明夫妇具备合伙人资格的终审判决。而在这期间，颜孟秋于1997年10月1日根据当时的生效判决(确认颜达明夫妇不具备合伙人资格)，将已变更到自己名下的土地使用权和房屋所有权通过市国土局和市房产局，以580万元的价格全部转让给了港鹏公司，于是颜达明夫妇以上述行政机关的两次具体行政行为侵害了其合伙人的合法权益为由，要求上述三个行政机关撤销其变更产权的行为。三被告均以诉讼时效已过为由进行抗辩。
争议
因本案行政机关未履行告知义务，对适用何种起诉期限存在以下三种不同的意见：
一、本案起诉期限应适用“1年加3个月”。因期限届满，应驳回原告颜达明夫妇的起诉。
1.本案是发生在最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》(以下简称《解释》)实施前，应当按照最高人民法院《关于贯彻执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的意见》(以下简称《贯彻意见》)第三十五条的规定执行，即“逾期的期间最长不得超过1年”。那么，本案的最长起诉期限为“1年”，加上行政诉讼法第三十九条规定的当事人起诉期限“3个月”，即“1年加3个月”。
2.《解释》实施之日是2000年3月10日，依据《解释》精神，如果根据《贯彻意见》第三十五条的规定，在2000年3月10日之前起诉时期限已经届满的，原告在起诉期限届满后起诉的，应驳回起诉。在这之前未届满的，从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起没有超过2年的，人民法院应依法受理。而本案如以第一次具体行政行为作出之日(1994年4月1日)起算，期限届满之日是1995年7月1日，或从第二次行政行为作出之日(1997年10月1日)起算，过“1年加3个月”为1999年1月1日。而原告并没有在这些期限内提起诉讼。
3.行政诉讼法第四十条虽然规定了因不可抗力或者其他特殊情况耽误法定期限的，在障碍消除后的十日内，原告可以申请延长期限，由人民法院决定。原告虽然因涉及民事诉讼而耽误了法定起诉期限，但是并未依法向法院申请期限延长，所以对本案法院应驳回起诉。
二、本案起诉期限适用“2年”。因期限届满，法院应驳回原告的起诉。
1.根据《解释》第四十一条的规定，行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或其他组织诉权或起诉期限的，起诉期限从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起算，最长起诉期限不得超过2年，故本案最长诉讼期限为2年。
2.本案原告于1994年4月1日起，就知道颜孟秋从被告处获得了个人名义下的土地使用权证和房产证，即从知道行政行为的内容起(或从1997年10月1日起)，期限已经超过了2年。
3.即使是减除因民事诉讼而耽误的期间，也超过了“2年”。《解释》第四十三条规定：由于不属于起诉人自身的原因超过起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期间内。本案自1995年6月至2001年1月，这段时间是因为民事诉讼而耽误了原告的起诉期限，那么，合计算来，也超过了“2年”，即从1994年4月1日到1995年6月有1年零2个月，再加2001年1月到2002年2月有1年零1个月，二者合计为2年零3个月，超过最长诉讼期限2年。
三、本案起诉期限应适用“20年”，本案未超过最长诉讼时效。
1.原告不知被告具体行政行为的内容。被告在给颜孟秋办理产权变更时，因为原告只是与其具体行政行为有利害关系的人而不是行政相对人，被告在作出行政行为时，既未告知当事人诉权和起诉期限，也未告知当事人具体行政行为内容。
2.本案涉及不动产。根据《解释》第四十二条规定，公民、法人或其他组织不知道行政机关作出的具体行政行为内容的，其起诉期限从知道或者应当知道该具体行政行为内容之日起计算，对涉及不动产的，起诉期限从作出具体行政行为之日起最长不得超过20年。
3.本案从第一次作出具体行政行为的1994年4月1日起算，未达到20年。所以本案未超过最长起诉期限，法院不应以此驳回起诉。
评析
笔者同意第三种意见，其理由如下：
一、第一种观点与《解释》第九十八条规定的精神不符。《解释》自发布之日起施行，《贯彻意见》同时废止。自2000年3月10日起，《贯彻意见》不再发生法律效力，法院审理本案不再予以适用。
二、第二种观点忽视了法律要求完整的具体行政行为应包括具体行政行为的内容、时间及相对人的诉权和起诉期限的四个要件。没有考虑到行政机关的具体行政行为的“内容”，只有送达当事人后，才能对当事人发生法律效力。如果未送达，应视为行政程序未完成，对当事人不具有约束力。而本案被告在颜孟秋变更产权的过程中，由于颜孟秋是采取欺骗行为进行申报的，原告是无法知晓其所作所为的，被告也不会主动告知原告有关变更产权的情况，所以，被告具体行政行为没有送达给原告，对原告不发生法律效力。因此，不能据此判断原告已于1994年4月1日和1997年10月1日知道了被告所作的具体行为的内容，本案不能适用在“知道具体行政行为的内容而只是不知道诉权和起诉期限”情形下的2年的最长起诉时效期限。
三、第三种观点符合立法精神。《解释》中的“20年”起诉期限的规定，从立法精神考虑，也是为了与民法通则相统一。民法通则第一百三十七条的最长诉讼时效期限也是20年，即从权利被侵害之日起超过20年的，人民法院不予保护。从行政诉讼的起诉期限来看，不是从具体行政行为作出之日起计算，而是从原告“实际知道或应当知道”行政机关作出具体行政行为之日起计算，原告“知道”的应该是具体行政行为的“内容”，且其“内容”必须清楚、明白。因此，在被告没有按照一定的方式“告知”原告作出了有关的具体行政行为时，就很难确定原告是从何时实际“知道”具体行政行为“内容”的，因此只要被告未履行“告知”义务(不受其是否负有法定的告知义务的影响)，对于涉及不动产(土地使用权、房屋所有权)的本案就只能适用“20年”的诉讼时效期限。
综上所述，本案无论是从1997年10月1日起算，还是从1994年4月1日起算，都未超过20年的诉讼时效期限，本案不应以时效已过为由驳回原告的起诉。
