城管强拆非法广告牌。董世彪摄
北京市西城区城管队员队列训练。于志强摄（人民图片、资料照片）
邝野 绘（人民图片）
今年六月三日，山东省聊城城管执法人员对高考考点周围的建筑工地监测噪音。张振祥摄
今年5月底，众多行政法学者和来自全国各地的城管工作者汇聚湖南长沙，参加全国城市管理执法论坛，大家积极探讨城市管理行政执法中的相关问题，提出改革行政执法体制的意见和建议。
这几年，城管人员与被管理者之间屡屡发生暴力冲突事件。城管人员与被管理者为何如此对立？是城管的管理职能问题，还是城管人员本身素质的问题，抑或是被管理者有问题？
我国城管队伍从1997年开始行使相对集中行政处罚权，十几年来对解决我国行政管理中存在的职责交叉、多头执法、重复执法、执法扰民等问题，确实起到了一定的作用。但由于没有一部全国性的城市管理行政执法法律，导致执法的合法性屡受争议。
权由法定，城管应该管什么、不应该管什么，应该由法律来明确，这既是行业规范，也是执法保障。
处于两难境地的城管队员
“我们没白没黑地疲劳运转，一个重要原因是干了许多分外的活儿”
6月10日，晚上7时多，湖南省长沙市芙蓉区朝阳城管执法中队中队长胡丹像往常一样，带领几名城管队员在韶山北路巡逻执勤，当他们行进到窑岭时，只见路边有两个残疾人正坐在三轮车上卖文具。
“这里不许摆摊，请你们离开。”城管队员上前好言相劝。
“刚才好多人都在这摆，我们为什么不能？你们帮欧阳春找地方摆，为什么不能帮我们？”这两位残疾人呆在原地就是不肯走。
“无论是谁，都不能乱设摊点。”面对残疾人，城管队员不能硬没收文具，只能讲道理。边讲道理，边维持秩序，就这样双方僵持了一个多小时，最终两位残疾人还是被城管队员劝走了。
事后，胡丹向记者解释，前面提到的欧阳春是城管的扶贫帮困对象，“我们中队每年有2—3个固定的帮扶对象，残疾人欧阳春是我们的帮扶对象，原来也经常到处乱摆摊，后来我们帮他在一个公交站牌后设了一个固定的摊点，规定他只能晚上在此摆摊3个小时。”
“其实，我们经常面临两难的境地：取缔乱设摊点，是城管的职责；扶贫帮困，是政府行风评议的要求。但辖区这么多的残疾人，我们不可能都包下来。那些没有照顾到的残疾人，肯定对我们不满意，认为我们执法不公，很多时候容易引发冲突。”胡丹道出了自己的苦衷。
胡丹的同事、干了10年城管工作的长沙市高新区城管执法大队大队长钟月清，也有倒不完的苦水：“城市管理中很多事需要人做，但由于法律缺失，职能不明，政府只好让城管来做。当然，政府布置的任务，城管都有义务不折不扣地完成，但很多时候，我们非常疲惫，因为临时任务太多了。”
钟月清记起去年10月高新区为了整治潲水油，交给城管一个任务是在路上设卡拦截运输潲水油的车辆。抓到后，交给卫生部门处理。但这项任务在《长沙市城市管理综合执法试行办法》中并没有明文规定。
北京市崇文区一名城管队员刚入行，就碰上棘手事：夜查渣土车，车主与城管队员僵持了10小时，当时围观的群众都说城管不该管，责骂城管欺负弱势群体。
类似事件，在全国其他城市多有发生。
很多城管队员都有怨言，“我们没白没黑地疲劳运转，一个重要原因是干了许多分外的活。有的政府部门想当然地认为，凡是与城市管理有关的执法活动都应让城管人员去做。”
北方某市居民多次向城管投诉露天烧烤污染环境，城管队员一来，这些烧烤摊主就撤，等城管队员几天不来，露天烧烤又“死灰复燃”。为了彻底取缔露天烧烤，城管局四处联系，现在正准备筹建烧烤城，而这项分外工作是城管局按照相关政府部门的行政命令而为。
城管职责乱象
缺乏统一规范，各地城管各自为政
城管目前都在管什么？记者细读一些地方相关规定，发现城管可以说是“无所不管”，凡是别的部门不愿管的事，城管都管。而“无所不管”的城管，执法多数竟是“借法执法”，即履行职能主要是执行其它部门的法律法规，如：城管履行环境保护职能是借用环保部门的法律。
一些地方城管局长最大的苦恼是：目前城管职能过多，政府经常将一些受累却不讨好的职能转给城管。
“城管执法的职能是从原先的建设、规划、市政、园林、工商、公安、环保等部门的处罚权全部或部分划转过来的，这些职能大部分也是原先部门管不好、管不了的事，如工商移交的‘无证商贩的占路经营’、公安移交的‘人行道停车’等，由于部门之间没有有效的配合，造成部门之间相互扯皮。”山东省青岛市城管局局长邓云锋分析。
城管局设立之初，职能定位是“相对集中处罚权”，职能主要集中在市政市容管理相关的领域，如市容环境、无照商贩、侵占道路等。但是近10年来，城管职能无序扩张，有的扩展到近300项，囊括了市容环境、环境保护、施工现场、节水、市政管理等许多领域，职能行使的范围已经从街面进入到小区，甚至进入居民家里。
中国政法大学教授王敬波认为，城管的职能并不是越多越好，而应当有一个适当的界限，超过了这个界限就会产生种种不适，难免造成协调困难、执法无力。
一位来自江西南昌的城管队员说：“南昌城管共199项行政处罚权，其中环保执法中噪声污染的检测与界定，都需要有专业的检测设备，城管无法做到。”
厘清城管执法的边界
应该管什么、不应该管什么，必须通过法律来明确
城管，管什么？这是城管执法的对象问题。
目前，在国家立法层面，尚无一部有关城市管理执法的法律，导致城管执法的合法性在实践中备受质疑。
从事了15年城管工作的长沙市城管局党委书记、局长袁志恒多年来一直呼吁尽快立法，在他看来，城管“借法执法”，底气不足，只有国家立法机关制订有关城管的“当家法”，做事才有规矩，腰杆才硬得起来。
在全国城管执法局局长中，有这样想法的人不少。
“全国城管需要有一个共同的规范。7+X中的X是多少？有的地区有100—200多项，但实际上他们根本做不到，造成权力浪费，同时也容易造成不作为。在全国还没有统一的X标准前，各地可以先立法或出台规范性文件，明确X有多少项。这对于城管来说很重要，不是地方领导拍脑袋让你干什么就干什么。” 中国法学会行政法学研究会城管执法专业委员会主任应松年一针见血地指出。
“城管应有所为，有所不为，城管是城市公共秩序的维护者，但现在接管的都是一些部门不愿管的事。”中央民族大学教授熊文钊很为城管抱不平。
有城管局长建议，在合理界定城管执法范围时，应以市容环境卫生执法为核心，为了易于操作，对那些专业性、技术性较强的执法工作不宜归到城管。
王敬波这些天一直在思索如何科学界定城管的职能，她建议，目前还是以市容环境卫生为主，在市政公用区域内，行使简单、易行、易取证、技术性不高的职能，包括：城市市容环境卫生、影响市容的违章建筑（不含小区内）、无照商贩、违章侵占城市道路、绿化、环保、公用设施、市政公用区域节水、施工现场、小广告和非法设置大型户外广告。其他如小区内违章建筑以民事争议解决较妥；黑车、黑导游、养犬等与城市市容环境卫生关联度不高的职能，由交通、旅游、公安等部门管理为宜。
城管权力从何来
国务院文件赋予城管7+X项职能
我国行政处罚法规定：“国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使。”据国务院法制办政府法制协调司司长青锋介绍，目前，我国主要在城市管理领域开展相对集中行政处罚权工作。从相对集中行使行政处罚权开始，城管队伍应运而生。
城管队伍有哪些职能？1997年，经国务院批准，北京市宣武区率先在全国启动城市管理领域的相对集中行使行政处罚权试点。同年，国务院法制局在《关于在北京市宣武区开展城市管理综合执法试点工作的复函》中确定城管的职权范围包括：市容环境卫生、城市规划的违法违章建设、市容管理中不符合城市容貌标准的建筑物、工商无照商贩、城市绿化、道路交通侵占道路、环境保护；法律、法规、规章和市区两级政府赋予的其他职能。这就是通常所说的城管7+X职能范围。
从1997年北京宣武区的试点发展到现在，全国开展相对集中行使行政处罚权工作的地区达425个。（王雯）
长沙将出台全国首部城管地方法规
为规范城市管理行为，提高城市公共服务水平，建设文明、和谐、宜居的城市环境，由湖南省长沙市政府起草的《长沙市城市管理条例（草案）》（以下简称《条例》），经过立法听证和向市民公开征集意见后，近期将由市人大常委会表决通过。这是我国首部城市管理地方法规，为推动国家层面的城管立法提供了借鉴。
《条例》分为总则、城市管理规定、城市管理综合行政执法、法律责任和附则，共5章62条。
《条例》明确了城市管理行政执法部门履职职责的基本范围：行使市容环境卫生管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权；行使城乡规划管理方面法律、法规、规章规定的对未取得《建设工程规划许可证》进行建设行为的行政处罚权；经县级以上人民政府责成，强制拆除未取得《建设工程规划许可证》且无法采取改正措施消除影响的违法建设工程；行使国土管理方面法律、法规、规章规定的对未取得用地手续进行建设行为的行政处罚权；行使城市园林绿化管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权；行使市政道路管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权；行使环境保护管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权；行使工商行政管理方面法律、法规、规章规定的对无照商贩的行政处罚权；行使户外广告、招牌设置管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权，强制拆除擅自设置的户外广告、招牌设施；行使公安交通管理方面法律、法规、规章规定的对未按规定在人行道上停放（含临时停放）车辆的行政处罚权；履行法律、法规、规章或者省、市人民政府规定的其他职责。（金朋）
