广东省一家建筑公司承建当地政府的防洪治河工程，却遭遇政府拖欠工程尾款，至今已讨债18年仍未果。专家认为，执行制度只在民事诉讼法里作出规定是远远不够的，应推进专门的强制执行立法
法治周末见习记者 陈霄 法治周末记者 陈磊
当年拿到广东省吴川县鉴江防洪治河工程的时候，黄豪别提有多高兴了。以他为首的整个广东省第八建筑工程公司第四分公司(即后来的广东省八建集团天正建筑工程有限公司，2003年更名)上上下下都倍感振奋。
“这是政府的大手笔”，工程标的额几千万元，这在20世纪80年代末，对任何建筑公司都具有强烈的吸引力。
1989年，黄豪和他任经理的天正公司都没有料到，“最保险的”跟政府签的合同，也不能保证公司如期拿到工程款。吴川县政府欠下的工程尾款，一拖就是18年；公司向政府讨债，至今未果。
2009年3月，天正公司将其对吴川市政府(1994年撤县设市)的这笔债权转让给了湛江市城市建设资产经营有限公司(以下简称资产经营公司)，脱离了与吴川市政府漫长似乎无期的债务纠葛关系。
讨债：起诉与执行无限循环
1988年，吴川县政府为整治河道，对吴川县鉴江防洪治河工程左二区工程公开招标，天正公司(当时的广东省八建第四分公司)中标，吴川县政府临时成立的工程指挥部随后正式将工程发包给天正公司。
1992年，工程竣工之后，指挥部陆续支付工程款2958万余元，余款未付。后双方就工程价款核算发生分歧，最终依据吴川造价站结算定案书，达成双方认可的数额为3308万余元(不包括利息)。此后吴川县政府召集过各方协商欠款利息和付款方式，但直至1995年，双方仍然对利息的计算及夯实费用等存在不同意见。1994年，吴川撤县设市。
1998年，在承包工程竣工6年后，由于吴川市政府没有按约定时间付款，天正公司向广东省湛江市中级人民法院提起诉讼，请求吴川市政府清付工程欠款400余万元及利息。
1999年，湛江市中级人民法院作出判决，判令吴川市政府向天正公司清偿拖欠工程款429万余元，并支付自1992年以来的延期付款利息。判决生效后，双方均没有上诉。
案件进入执行阶段后，吴川市政府提出工程造价鉴定错误，要求重新鉴定，被湛江市中级人民法院驳回申请后，向广东省高级人民法院申请再审。
2003年，广东省高级人民法院再审此案，并于次年作出判决，认定工程造价鉴定报告程序、形式不合法，并依据水利造价站的结算审核鉴定，认为吴川市政府非但没有拖欠天正公司工程款，反而多付给天正公司工程款200余万元。
吴川市政府在判决生效后立即向法院起诉，要求天正公司归还200余万元，并同时申请查封广东省八建集团的账户。
游戏：18年仍看不到尽头
经历多次协商、起诉、一审胜诉、执行未果、再审之后，没有拿到被吴川市政府拖欠的工程款，却突然多出200余万元的债务，深感意外的天正公司，最终只能向最高人民法院申诉，请求重审此案。
2008年，最高人民法院审理认为，以两个造价站形成鉴定结论的时间来看，吴川造价站核定结论更接近于客观真实，且经过双方质证并签字认可，因此对第一次吴川造价站核定的工程款予以认定，由此维持湛江市中级人民法院的一审判决，终审判决吴川市政府向天正公司支付拖欠工程尾款400余万元。
在最高人民法院终审判决生效5个月后，仍然没有从吴川市政府拿到工程尾款的天正公司，将判决确认的这笔债权全额转让给湛江市城市建设资产经营有限公司。
接手债权的资产经营公司也没有在讨债的路上一帆风顺。在随后的强制执行阶段，“吴川市政府一直说没钱，后来法院查到政府办公室的账户上有点钱，于是就把账户给冻结了”。资产经营公司的代理律师周世锋告诉《法治周末》记者。
“其实账户上的钱也不多，20来万元，但后来吴川市政府办公室对执行有异议，说自己是独立的行政单位，不能等同于吴川市政府，而且冻结账户也影响到日常办公运作，法院就解除了对账户资金的冻结，后来政府办公室也把这笔钱花掉了。”周世锋介绍。
2009年，法院查到吴川市财政局多个账户上有存款，于是到农业银行吴川市支行(以下简称吴川农行)拟冻结其中三个账户，银行工作人员在拖延4个小时后，告知法院有两个账户的83万元存款已被转移。
两日后，法院向吴川农行发送《限期追回存款通知》，期限是3天，但至今没有进展。
从1992年公司承包的政府工程竣工，到2010年与吴川市政府再次就政府办公室的财产所有权归属对簿公堂，从昔日的天正公司到今日的资产经营公司，已经整整18年，这条向政府讨债的路，似乎仍然看不到尽头。
症结：地方保护主义作祟
对于债权人天正公司的追讨，吴川市政府无论是在诉讼还是执行中，一直坚持辩解，称因涉案工程是水利工程，吴川造价站并不具有审价权，“造价鉴定程序也不合法，报告上的编制和复核是同一人”，拒绝认可核定工程价，因此更谈不上结清所谓的工程拖欠款。
对于当年指挥部在吴川造价站结算书上签章认可的行为，以及2008年年底最高人民法院对此案的终审裁判，《法治周末》记者试图了解作为债务人一方的吴川市政府的看法，但截至本报发稿时，仍没有得到政府方面的回应。
最高法院判决生效后，在长达一年半的执行中，“吴川市政府没有可被执行的财产，实际上是有，但主要是执行谁的问题，政府办公室的钱，政府都说不是他们的钱”。周世锋对这个案情简单、执行却漫长艰难的案件感到无奈。
据公开资料显示，2009年，吴川市财政收入超出预期，达到130588万元，财政综合增长率16.33%，在广东全省67个县(市、区)中排名19位，并获得广东省当年的一般性转移支付奖励。
而在此前的2004年，吴川市因被国家审计署点名批评“教育局吃掉611万教育经费”闻名全国。
4月15日，在中国政法大学商法研究所举办的“政府财产与民事执行”研讨会上，与会专家分析上述案件时，指出了在民事执行中向政府讨债的难题。
北京大学法学院教授潘剑锋认为，地方保护主义是政府财产执行难的主因。“常常是银行在法院去执行时通风报信，政府就把钱给转走了。有的案件是让法院回去重新核查账号，说账号不对。这些都是各地作为带引号的‘经验’进行交流的”。
潘剑锋认为，对于这种典型的妨碍民事诉讼执行行为的规制，现行法律并不缺失，“主要不是法律制度的问题，而是地方上为保护地方不正当利益”。
中国人民大学教授朱大旗则认为，政府财产执行难，部分可归咎于有关政府财产方面的立法缺失，“没有公法人制度，财政立法也没有，预算单位与国库的关系不明晰”。
政府的诚信也是重要原因之一。
“从权责一致和政府守信的角度看，政府欠的债一定要还，无论以什么形式出现在交易场上，政府都不可以不守信。”中国法学会行政法学研究会副会长、中国人民大学教授杨建顺的观点代表了与会专家的基本看法。
实务界也有一些看法。北京律协政府法律顾问专业委员会主任马维国认为，原国家计委等七部委联合下发的30号令要求招投标必须说明资金来源，招标时如果政府没钱还要上项目，最后肯定形成拖欠，实际是当地政府没有遵守30号令的结果。
破解：推进强制执行立法
用周世锋的话说，判决生效后，剩下的是执行问题，“这个案子难就难在到底执行谁”。
作为债务人的吴川市政府没有钱，于是法院去执行政府办公室的钱，政府办公室提出异议后没执行成，后来又执行吴川市财政局的钱，财政局又抢先一步把钱转移走了。
实际上，因为政府的财产具有双重性，区分政府财产的性质，是执行政府财产难的真正障碍所在。
杨建顺认为，政府和政府办公室虽然是所属关系，但不能简单地说政府办公室的财产就是政府的财产，因为用于保障办公条件的行政财产，是专款专用的，“一个萝卜一个坑”，只有政府的普通财产才具有替代性，可以用来偿还政府欠债。
与会专家认为，从纯粹的理论角度，可供执行与不可执行的财产界限是分明的，即用于保障政府公务职能运行的行政财产不可执行，其余的普通财产可供执行。但事实上，在实践操作中，“区分难度非常大，政府部门账户上的钱经常没法判断用途”，讨债人即便拿到胜诉判决最终也难保障合法权益。
执行难问题的解决是一项重大的制度建设。执行制度只在民事诉讼法里作出规定是远远不够的，应推进专门的强制执行立法。从根本上说，法律的尊严就体现在，法院依照法律作出的生效裁判、行政机关依照法律作出的行政裁决能不能得到执行。制定强制执行法的目的，就是为了维护法律的尊严。与会专家认为。
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别让拒执法罪条款在刑法里“睡大觉”
在“政府财产与民事执行”研讨会上，与会学者与实务界人士对如何解决政府财产执行难问题提出了一些建议。
最高人民法院应用法学研究所副所长曹守晔：主观上树立还债立信意识；预算公开；检察院加大对拒不执行判决裁定的抗诉、追诉的力度，别让拒不执行法院判决罪的条款在刑法里“睡大觉”，该出手时要出手。
中国法学会行政法学研究会副会长杨建顺：在目前的法治环境下，可以迂回通过上级机关的介入，落实下去。
北京大学法学院教授潘剑锋：对于政府财产的性质区分难问题，可以采取这样的顺序：可供执行的财产，首先与争议相关的财产；其次是财政用于非行政职能的财产；最后就是地方的财政收入。
中国人民大学教授朱大旗：完善财政立法，建立公法人制度。公法人按法律履职，相关债务找负责的职能部门，比如搞园林绿化找园林绿化局，水利建设找水利局。
中国政法大学商法研究所所长王涌：按照财产的目的性区分，比如这个财产是用于水利工程的，就可以执行，不管在谁的账户上。设立专项基金，明确财产的独立性，强化财政监管，实现财政公开透明。
中国政法大学商法研究所副所长管晓锋：把执行与地方官员的“官帽”挂钩，实行法院对地方政府工作报告的“一票否决”制。
