广东“一把手”财产公开的政改使命
“广东要继续承担改革开放的先行先试的国家责任，为下一步政治体制改革探路”
本刊记者/庞清辉
“大部分的广东官员都没把这当真。”广东省委办公厅杨坚(化名)告诉《中国新闻周刊》。
2010年1月，中共广东省委十届六次全会讨论修改的《中共广东省委关于贯彻〈中共中央关于加强和改进新形势下党的建设若干重大问题的决定〉的实施意见稿》(以下简称《意见稿》)透露：广东将逐步实行党政“一把手”家庭财产在一定范围内中报制度。“广东的官员相对来说都非常富裕，财产公开的压力更大。”杨坚说。
中国体制改革研究会副会长黄挺则告诉《中国新闻周刊》：“广东政坛近几个月里经历了几场大震荡，而这些官员的问题无一例外都有巨额财产来源不明。”因此，黄挺认为，广东全省率先试行官员财产申报制度就很容易成为热议的话题。
官员财产申报制度在国际上一直被称为“阳光法案”，甚至被称之为“终极反腐制度”。中国自1988年提出这项立法动议一直到2009年，20多年没有实质性的变化。
2009年，中国地方政府探索官员财产申报制度纷纷破冰。新疆阿勒泰地区、浙江慈溪市、四川高县、上海浦东新区、湖南浏阳市和湘乡市、宁夏银川市等地市先后出台了各具特色的官员财产申报制度。官员财产申报的选点，先从西部偏远地区开始，再到东南沿海发达省份；先从县级市开始，再到省会城市甚至覆盖全省范围；随着试点层面的逐步攀升，一条逐渐上升的试点曲线也渐渐清晰起来。
“自下而上，阻力大；自上而下，率先垂范，影响面会更广。”中山大学政治与公共事务管理学院教授倪星对《中国新闻周刊》说。和广东省纪委有过多次课题合作的倪星教授认为，广东将逐步实行党政“一把手”家庭财产在一定范围内报告制度，不但对未来广东的官员是个警钟，而且也会倒逼中央在全国把官员财产申报制度做下去。“从财产申报操作细节上，广东这次不一定会有很大的亮点，但是从过去一直说‘条件还不成熟’到现在破局，这本身就具有明显的含义。”
财产公开指向党政“一把手”
广东省官员财产申报最吸引人眼球的，是直奔“一把手”而去。
倪星向《中国新闻周刊》分析，鉴于副省级以上官员的管理权限在中组部，广东省这次的申报对象可能是厅局级以下官员。
而杨坚则向《中国新闻周刊》透露：申报财产的只是厅长、副厅长、局长、副局长等党政“一把手”，其他普通公务员则暂时不包括在内。
之前财产申报的试点地区，申报人群多集中在科级干部和县处级干部，而各级别的“一把手”都不参与财产申报。比如新疆阿勒泰地区的申报对象是“受地委直接管辖的行政企事业单位县(处)级领导干部”，它的亮点在于不仅看行政级别，还看其是否有权，包括了“油水多的部门”有职权的普通公务员。而浙江慈溪市财产申报人群的公示范围则覆盖了该市所有的市管现职副局(镇)级以上党政领导干部，另外特别规定了国有(控股)企业负责人也要申报财产。
一般而言，在发达国家，财产公示制度主要针对政界和官界的高层，因为下级干部的越轨行为比较容易通过自上而下的监督和司法手段来防止。而目前中国的实践恰恰相反。“这也是广东选择从‘一把手’自上而下财产申报的原因，如果改革不把‘一把手’包括进去，那么这种改革往往会成为行政单位内部的一次寻找替罪羊的游戏。”杨坚对《中国新闻周刊》说。
《意见稿》中对考察对象的财产申报范围划定为：住房、投资、配偶子女从业等情况。中国人的财产关系不像西方那样明确，财产公开的范围是个关键因素。
新疆阿勒泰地区当时官员财产公布的信息很少，主要限于官员本人的工资等收入现状，至于财产以及家庭成员的相关信息，出于“保护领导干部的合法财产、人身安全以及隐私权”的需要，被列入秘密申报、内部掌握的范畴。
而去年慈溪公布的官员公布财产范围，也不包括银行存款、信托资金、股票和其他有价证券、借出款和借入款、美术工艺品等。慈溪市前纪委书记周忠贤几乎每接受一次采访都要强调：“我们做的是‘廉情公示’，不是‘财产公示’。‘财产公示’从未进入过慈溪市纪委的视野。”
“如果广东把党政‘一把手’的住房、投资、配偶子女从业等情况公布出来，结果不一定乐观。”杨坚对《中国新闻周刊》说。广东很多官员的子女都在国外，深圳去年就在全国率先规定，配偶或子女均已移居国(境)外的“裸体官员”，今后将不能够担任深圳的党政重要领导职务，收紧对包括“一把手”在内的党政领导干部的监督问责。
但是，广东在今年1月就“突然”公布在整个广东省党政“一把手”的住房、投资、配偶子女从业等情况要公开，仍然让很多人感到意外。倪星对《中国新闻周刊》说，广东省纪委曾给他们发过一个通知，要他们就广东探索官员财产申报制度列出几个主题，在今年2月份开个专题座谈会讨论。2月份将参加座谈会的专家大多认为，“座谈会讨论完之后才会公布”。
对此，杨坚告诉《中国新闻周刊》：“主要是源于其他省区的无形压力。”他举例说，在去年的同一天，上午上海市以“国家秘密”为由拒绝公开2009年度市级政府部门财政预算，而广州市下午在政府网站上公开了全部账本。上海市政府很快便采纳民意，作出了公开信息的表态。“一个地区的执政行为会对其他地区产生无形的政治压力。”杨坚认为。
而这种地区间压力也是倪星所乐见的。倪星更希望财产公开制度以广东省为起点，能够对其他的省份构成压力，带动其他省份，最后推广到全国。
如何公开，公开到哪一步？
官员财产申报制度的要义，在于向谁公开和公开的程度。仅仅限于组织监督或机关内部监督，而最有力的监督——民众的监督和舆论监督缺位，使得此前的官员财产申报的实际意义并不显著。
广东省纪委的一位不愿透露姓名的官员向《中国新闻周刊》透露：“未来推广开来，公开的方式可能是从副处长到处长，到副局长，再到局长，层层审批，先部门内部监督，最后再将申报结果交给纪检部门。”
这很像是四川高县所采取的做法：申报人独立填写、专人收集表格、专人送达县纪委、专柜保管，做好保密工作，打消干部顾虑。而在宁夏银川，相关信息也只在单位内网和公告栏公示7天，未计划对外公示。阿勒泰则均为秘密申报，仅限于纪检部门掌握。“阿勒泰是两本账，一本给社会，一本给纪委。”倪星说。
也就是说，无论是普通公务员，还是党政“一把手”的财产公开，都与民众没什么关系。而这些保密措施也给公务员吃了一颗定心丸。
“申报是第一步，虚假申报谁来查实，要怎样处罚，关键在第二步。”倪星对《中国新闻周刊》说，如果没有对虚假申报的严厉问责，以及对官员财产状况的严密监控，绝大多数官员不可能主动如实申报，新的制度将被新的潜规则架空，流于形式。
“现体制中愿意如实公开财产的官员要具备神的品质，与其自投罗网，还不如隐藏得再深一些。”杨坚告诉《中国新闻周刊》记者，他身边的官员大多持这样的想法。第十届全国人大代表王全杰曾调查，有97%的官员反对官员财产申报制度。财产公开涉及官员的既得利益，很难从官员内部生长，尤其是一些中层干部更是官员财产申报制度推行的最大阻碍者。另外，申报不但由官员来执行，还要由官员监督执行，这又将为日后“官官相护”预留了方便之门。“谁也不可能让谁很难堪。”杨坚说。
网开一面，还是一个也不放过？
中国人民大学何家弘教授曾提出过一个大胆的建议：“中央能否确定一个时间点，比如明年1月1日，只要从此不再有新的贪污受贿行为，以往的贪污受贿行为就不再查办。如果有新的贪腐，则一并查办过去罪行。与此同时，严格推行官员财产公开申报制度，允许公民在网上查阅。”
这个建议引发不同社会群体间的极大争议。赞同者认为，这种“政治妥协”可减少推行官员财产申报制度面临的阻力，“民众必须牺牲一次，宽恕一回”，才能换取“反腐的新起点”。而反对声音同样激烈：这不仅会损害社会正义和司法公正，“被掠夺的公有财产也不能就这么算了”。
“大赦天下贪官”属于反腐下策，造成恐慌和不稳定是官员财产申报制度的最大阴影。1993年韩国总统金泳三以身作则，闪电推行官员财产公示制度。韩国这场史无前例的反腐风暴，惩处了包括国会议员、法院院长、部门长官、空军和海军总长等高官在内的数千名官员，一度造成政局恐慌。
“很现实，也很无奈！建立官员财产申报制度的根本目的，主要是着眼于防范未来。”倪星向《中国新闻周刊》强调，最重要的是让制度先动起来。他并且向记者介绍了香港的经验。
香港地区的警察在20世纪70年代以前也曾经腐败得一塌糊涂。香港政府在市民的推动下要根治警察腐败，但是因得不到广大警察的配合而难有成效，最后只好“大赦”贪污警察，并由此建立了清廉高效的警察队伍。在很多反腐制度研究者眼中，香港“特赦”的典故，被认为是港督为了让廉署生存下去，做出的一次艰难的让步。
而在2009年8月，广东省委常委、省纪委曾赴香港廉政公署，学习借鉴香港廉政建设的经验。“广东未来也有可能实行精神内核类似，但方式不同的措施来保证官员财产公开制度的推行。”杨坚告诉《中国新闻周刊》。
广东政改的国家使命
在这次广东省委十届六次全会上，除了财产申报直奔“一把手”而去，还有其他几项措施也是针对“一把手”的。比如，《意见稿》还要求重点加强对“一把手”的监督检查，探索实行党风廉政建设第一责任人述责制度；要求党政正职一般不直接分管人事、财务等重要部门工作；要求党政正职不得违反程序，干预、插手工程项目建设、城乡规划、征用地审批。
相比于媒体格外关注的广东 “双转移”“腾笼换鸟”“化危为机”等经济改革，杨坚告诉《中国新闻周刊》记者，在官员内部引起巨大震动的，还是广东去年默默推行的政治体制改革。
杨坚告诉《中国新闻周刊》，广东省委曾给深圳下过一个指示，在政治体制改革上率先破局，建设中国特色社会主义示范市，做广东的排头兵。深圳为此在2008年出台了《深圳市近期改革的综合意见》，之后，又出台了《深圳市近期改革纲要》。这个《纲要》主要体现在民主和法治上。民主主要体现在，区政府换届选举的时候，区长差额选举，扩大副区长选举的差额数量，“为条件成熟时市长的差额选举创造条件。”政府一把手差额选举，这在中国是第一次被提出来。“新一轮的政治改革，要以选举为出发点。”中国政法大学教授蔡定剑对《中国新闻周刊》说。在当年深圳刚建立人大的时候，蔡定剑就曾经研究过在深圳搞直选的课题。法治则体现在借鉴香港廉政公署的经验，探索中国特色的政治体制改革。
此后深圳市探索大部门制、顺德市探索省管县、广东省政府试行干部公选，一系列政治体制改革渐次铺开。记者所采访的多位专家均表示：相比于内地各省在政治体制改革上的要求与呼声相对较低，而北京、上海依靠国家政治资源与大型国企的模式又难以复制，广东更具备政治体制改革的基础。
另一位广东省委高层告诉《中国新闻周刊》，2009年12月，胡锦涛主席出席庆祝澳门回归祖国10周年活动后，在广东省委力邀下在珠海做了短暂的停留，并作了即兴发言。其中，私下里广东省委对此讨论最多的就是广东要继续承担改革开放的先行先试的国家责任，为下一步政治体制改革探路，“在政治体制改革上要承担一种国家使命”。
上述人士告诉《中国新闻周刊》记者，广东很在乎从“争当排头兵”到“当好排头兵”的提法转换，“这是对广东的肯定”。
