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被判死缓、服刑十年，再审无罪释放的河南农民郝金安最终获得了70多万元的赔偿金。
马怀德给记者讲到这样一个细节:“1994年底，中国政法大学为深圳市龙岗区办了一个派出所所长、政委学习班，我当时任《国家赔偿法》的教员。学习班还没有结束，这些所长、政委都纷纷回去了。后来才知道，他们是担心承担国家赔偿责任而赶回去放人的，所里押着的人得赶在《国家赔偿法》正式实施前放出来。”
1994年5月12日，《国家赔偿法》在八届全国人大常委会第七次会议上通过。该法自1995年1月1日起施行。
我国国家赔偿制度的雏形形成于建国初期，20世纪50年代就有过许多关于冤狱补偿的行政解释和司法解释
马怀德现任中国政法大学副校长、教授、博士生导师，中国法学会行政法学研究会副会长兼秘书长。当年，马怀德参与了《国家赔偿法》的起草工作。他告诉记者:“《国家赔偿法》制定施行才14年，但是，我国国家赔偿制度的雏形形成于建国初期，20世纪50年代就有过许多关于冤狱补偿的行政解释和司法解释。”
我国1954年宪法第九十七条规定:“中华人民共和国公民对于任何违法失职的国家机关工作人员，有向各级国家机关提出书面控告或者口头控告的权利。由于国家机关工作人员侵犯公民权利而受到损失的人，有取得赔偿的权利。”可以说宪法确立了国家赔偿的基本原则，国家机关和国家工作人员侵犯公民合法权益必须予以赔偿。此外，许多行政法规、规章对这一宪法原则进行了具体解释和说明。1954年的《中华人民共和国海港管理暂行条例》第二十条规定:“港务局如无任何法律依据，擅自下令禁止船舶离港，船舶得向港务局要求赔偿由于未离港所受之直接损失，并得保留对港务局之起诉权。”1956年司法部就有关“冤狱补助费”开支问题答复新疆等司法厅。国务院也曾在1956年7月17日作过一个批示:“各级人民法院因错判致使当事人的家属生活困难时，可由民政部门予以救济，如果因错判致使当事人遭受重大损失的，根据宪法第九十七条规定的精神，需要赔偿损失时，仍应由司法业务费开支。”1963年，财政部也曾就冤狱平反后是否补发工资复函黑龙江省财政厅。劳动部工资局就错判服刑后工龄计算问题作过解释。在当时这些解释和批复对于适用宪法，保障无辜受害人权利起到了一定规范作用。
文化大革命后，国家在拨乱反正、平反冤假错案过程中又陆续发了许多文件，这些文件多以最高人民法院报告中央批转，公安部等单位报告中办转发，民政部、最高人民检察院通知、处理意见等形式下发，对划分冤假错案的界限，赔偿、补偿的标准及办法，特殊损害的处理等作了较为详细的规定。
我国1982年宪法重新作出规定:“由于国家机关和国家工作人员侵犯公民权利而受到损失的人，有依照法律规定取得赔偿的权利。”此后，通过《民法通则》、《治安管理处罚条例》和《行政诉讼法》等，从不同方面对国家赔偿制度作了规定。比如1986年《民法通则》第一百二十一条原则性规定了国家对侵权行为承担的赔偿责任。1986年通过的《土地管理法》和《邮政法》为解决特别领域的国家赔偿、补偿责任提供了法律依据。1989年全国人大公布的《行政诉讼法》第一次较为具体地规定了国家行政机关的侵权赔偿责任。但是，随着我国民主法治建设的快速发展，宪法原则规定和《民法通则》等法律的零星规定已远远不能适应现实的需求，要使国家赔偿真正成为切实可行的可操作的具体法律制度，必须制定《国家赔偿法》。
《国家赔偿法》只有短短35个条文，但在立法领域和实践层面影响都很大，给国家赢得了很大的荣誉
为推动我国的行政法制建设，1986年10月4日，由全国人大常委会法工委组织的行政立法研究组在北京人民大会堂成立。研究组成员14位，江平任组长，罗豪才、应松年任副组长，其他成员包括朱维究、姜明安、肖峋、高帆、皮纯协等，既有理论界专家也有实务界人士。研究组成立后，首先草拟了《行政诉讼法》，这部法律于1989年颁布，1990年10月1日起实施。
《行政诉讼法》实施后，大量的行政诉讼案件涌向法院，其中有相当一部分原告的诉求涉及到国家赔偿。而《行政诉讼法》关于国家赔偿的规定又过于简单。学术界实务界都强烈呼吁制定《国家赔偿法》。
“最初拟定了《国家赔偿法》十大问题初稿，比如赔偿标准、范围、程序等，然后逐一加以研究论证。同时我们也注意借鉴国外的立法经验，我和全国人大常委会法工委民法室副主任肖峋专程去了澳大利亚。一个月的考察为我们提供了更多的研究思路。”马怀德回忆，“立法过程中我印象比较深的，一是刑事诉讼赔偿程序采用了非诉程序，参照了法国的做法，在法院设立国家赔偿委员会。二是国家赔偿采取了违法归责原则。当时的考虑是便于理解，简便易行，也受到学术界的一致肯定。当然现在看来仅仅采取违法归责原则是不够的。三是赔偿标准采取了‘填平补齐’原则。”马怀德做了个比喻，“就好比地上有一个坑，当时想着就是把坑填平就好了，而不是填平了再垫高。体现在《国家赔偿法》里，就是只赔偿直接损失，不赔偿间接损失，也没有精神损害赔偿，而且制定的赔偿标准也都偏低。”
《国家赔偿法》的初稿在1991年4月完成，行政立法研究组向全国人大常委会法制工作委员会提交后，经法工委修改及进一步征求意见，拟定了《国家赔偿法》草案。1994年5月12日，《国家赔偿法》在八届人大常委会七次会议上通过。
“要制定一部约束公民的法律不难，但是要国家制定一部限制公权力的法律是很不容易的。而《国家赔偿法》正是这样一部法律。当时，《国家赔偿法》的出台被誉为中国法制建设的里程碑。虽然《国家赔偿法》只有短短35个条文，但是在立法领域和实践层面影响都很大，同时产生了很大的社会影响和国际影响。中国人权白皮书中提到了这部法律，国家领导人在会见外宾时也经常提到这部法律。当时即便是发达国家也不是都有国家赔偿法律。可以说，《国家赔偿法》落实了我国宪法的人权保障要求，表明了我国在保障人权、推进法治方面的决心，为保护公民权利提供了具体的制度保障，改善了我们的国家形象，为国家赢得了很大的荣誉。从客观的角度讲，《国家赔偿法》在救济相对人、监督国家机关行使职权方面也起到了相当大的作用。不少老百姓因此获得了赔偿，如蒙冤入狱10年，2005年才重获自由的湖北省京山县杀妻冤案主人公佘祥林，终获25.69万余元赔偿金;被判死缓蒙冤十年、再审无罪释放的河南农民郝金安最终则获得了70多万元的赔偿金。若没有《国家赔偿法》，他们不可能拿到那么多的赔偿金。”
修正草案大量吸收了专家的意见，但还不“解渴”。《国家赔偿法》需要制度性修补
统计数字显示，14年来，国家赔偿落到实处的金额仅6.8亿元，获赔的案例仅占申请数的三分之一。
“《国家赔偿法》的本质是救济性法律，但是，一些不适当的配套制度跟国家赔偿制度挂钩，导致《国家赔偿法》似乎成为一部追究责任的法律。”马怀德并不讳言《国家赔偿法》实施效果不理想。他认为具体原因有三:一是观念上的原因。该法实施以来，人们强调把国家赔偿和错案追究、执法责任相挂钩;强调国家赔偿的追偿责任，结果就出现了很多本来愿意赔偿、打算赔偿的案件，赔偿义务机关最终不愿意赔偿了。他们害怕赔偿之后会危及自己的“乌纱帽”，影响自己的政绩。好端端的一部国家救济法，却成了责任追究法。二是体制上的障碍。比如在财政体制上实行“先赔偿后报销”。这无疑是要求赔偿义务机关到财政部门“认错”，因此一些赔偿义务机关本来应该赔偿也打算赔偿的案件最终没有赔偿。三是立法本身存在的问题。比如违法归责原则，导致其他职务行为、事实行为造成侵权结果，却无法获得赔偿。而且法律规定的赔偿范围窄、赔偿标准低、赔偿程序繁琐，精神赔偿也没有规定。
而近年来发生的几起具有广泛影响的案件，更让修改《国家赔偿法》的呼声日益强烈。2001年1月，陕西泾阳县农家少女麻旦旦遭遇“处女嫖娼案”，将泾阳县公安局和咸阳市公安局告上法庭，要求赔偿精神损失费500万元。最后，麻旦旦仅获得泾阳县公安局支付的违法限制人身自由两天的赔偿金74.66元，加上医疗费、交通费、住宿费以及180天的误工费共9135元整。麻旦旦提出的精神赔偿被驳回，理由是该诉讼请求不符合《国家赔偿法》规定。而蒙冤入狱的佘祥林、郝金安依据法律同样得不到任何精神层面的赔偿。由此，专家纷纷呼吁将精神赔偿纳入国家赔偿范围。
2007年7月31日至8月1日，全国人大常委会法工委在北戴河召开了《国家赔偿法》修改专家座谈会，包括马怀德在内的近20位法学学者出席会议。2008年“两会”上，全国人大常委会委员长吴邦国公布了修改《国家赔偿法》的计划。2008年10月23日，在十一届全国人大常委会第五次会议上，全国人大常委会法制工作委员会主任李适时作关于提请审议《中华人民共和国国家赔偿法修正案(草案)》的议案的说明，《国家赔偿法》修改正式进入立法程序。2008年10月28日至11月30日，该草案公开向社会征求意见。马怀德主持召开了中国政法大学的《国家赔偿法》修改研讨会，20多位专家、学者就修正案草案交流意见，这些意见被送交立法机关。
2009年6月22日，在十一届全国人大常委会第九次会议上，全国人大法律委员会副主任委员洪虎作关于《国家赔偿法》修正案草案修改情况的汇报。截至目前的“二审”稿，专家们强烈呼吁的扩大赔偿范围、简化赔偿程序、提高赔偿标准、增加精神损害赔偿、引入举证责任倒置等都已纳入。尤其重要的是，“二审”稿不再强调“违法才赔”，只要是公权力侵犯当事人合法权益，受害人就有权利获得国家赔偿，这意味着《国家赔偿法》将从现在单一的违法归责原则走向以违法原则为主、过错原则和结果原则为辅的多元归责原则体系。
“经过两次审议，草案已经大量吸收了专家们的意见。但是这些修改还不‘解渴’。《国家赔偿法》需要制度性修补。我认为抽象行政行为造成的损害也应该纳入国家赔偿的范围。此外，大桥坍塌等公有公共设施致害事件时有发生，但在赔偿法中没有规定，应增加国家补偿的内容。目前草案还在进一步修订中，预计今年底或明年‘三审’后就可以通过。”对《国家赔偿法》的修改和完善，一直参与其中的马怀德充满了信心。 |
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