靠儿靠地不如靠制度
编者按国务院总理温家宝3月5日在十届全国人大三次会议上作政府工作报告时指出，要“加快社会保障体系建设”。而农村社会保障体系是其中的一个重要组成部分，它包括农村养老保障制度、农村医疗保障制度、农村最低生活保障制度。我们特约请中国社会科学院法学研究所刘翠霄教授，就这三项制度面临的问题与对策逐一进行探讨。今天，刘教授谈的是农村养老保障制度。
“积谷防饥，养儿防老”是我国流传几千年的传统观念。20世纪50年代初我国进行的土地改革使农户获得了土地，从而有了基本的土地保障，也维持了农村传统的家庭养老。然而，20世纪80年代，农村进行了两个方面的重大改革，即计划生育政策的实行和家庭联产承包责任制的推行，使传统的养老方式面临着严峻的挑战。直到今天，农村养老保障仍是一个亟待解决的问题。
农民养老保障制度的建立
自1986年开始，民政部在一些地区进行农村社会养老保险试点。在试点取得经验的基础上，1992年1月3日，民政部正式出台《县级农村社会养老保险基本方案(试行)》，到1994年，先后有26个省(直辖市、自治区)政府下发了开展农村社会养老保险的文件。所有这些中央和地方制定的政策法规，为农村社会养老保险工作的开展提供了可靠的制度保障。由于农村养老保险制度符合广大农民的愿望以及各级政府对农村养老保险工作的重视，几年来农村养老保险工作呈现出良好的发展势头，保险覆盖面不断扩大，基金积累初具规模。到2003年底全国31个省、市、自治区的1870个县(市、区)开展了农村养老保险工作。全国参保人数为5400万人，养老保险基金积累总额为259.4亿元，约198万参保农民领取养老金，当年支付保险金15亿元。
农民养老保障制度存在的问题
由于在中国农村建立农民养老保险是一项全新的工作，在国内和国际都没有成功的经验和模式可资借鉴，因此在这一制度建立的过程中，还存在着不少问题。主要是：第一，人们普遍认为农民应该依靠家庭、土地和社区养老，有条件的农民可以搞商业保险。第二，国家经济责任的缺失以及集体经济补助难以落实，使得基金筹措遇到困难。第三，基金管理存在着比较棘手的问题：基金由县级管理，使得基金分散、运营层次低和难以形成规模效益;县级财政普遍吃紧，有些地方用养老保险基金发工资或弥补财政赤字。第四，由于基金主要存入银行和买国债，使得基金的保值增值潜在风险很大。
所有这些问题，尤其是1999年国家有关部门在有关文件中指出的“目前我国农村尚不具备普遍实行社会保险的条件，有条件的可以逐步将其过渡为商业保险”，给农村养老保险带来较大震动，造成消极影响，使得农民养老保障事业在经过几年蓬勃发展之后，除东南沿海省份外，全国许多地方农村养老保险工作处于停滞不前甚至倒退的状态。
解决农民养老保障问题的对策
(1)认清建立农民养老保障制度的重要性
首先，要认识到家庭养老的不可靠性。在家庭保障时代，家庭规模和家庭收入都是家庭保障的前提条件。我国计划生育政策的实施使得生育率下降和人口老龄化加剧，1985年至2000年农村家庭负担老人系数由7.79%上升到10.95%，家庭规模的缩小首先改变了传统大家庭相互扶助和相互依存的结构关系，老年人比例的上升使得养老成为现代家庭的沉重负担。农村经济体制改革，使家庭成为基本生产单位，生产性投入大大增加;农村合作医疗制度的瓦解使农民承担起更多的医疗费用;教育经费的不断攀升使得贫困家庭在子女教育上的投资力不从心。家庭支出增加、收入减少，使得养老非常困难。
其次，要认识到社区养老的不可靠性。20世纪90年代，东部和城市郊区农村通过举办乡镇企业或者变卖村集体的土地迅速积累了大量财富，在村庄集体收入增加以后，多数村庄都为村民提供了较高的福利，例如支付养老金和医疗费等。20世纪90年代后期，许多集体工业发达的农村地区纷纷开始对集体企业进行改制。改制以后，企业不再承担社区的职能，原来社区依靠集体企业的收益提供给村民的福利大幅度减少甚至取消，村民们不得不又回到原来没有任何保障的状态中去。
第三，要认识到土地养老的不可靠性。随着我国人口的增长和城市化发展，必然带来耕地资源减少和农民对农业依存度的下降。自1996年以后，我国人均耕地面积开始下降，2000年下降到1.98亩。农业经营体制改革以后，土地生产力得到较大幅度提高，1985年至2000年粮食单产由232公斤提高到317公斤，人均生产粮食由480公斤上升到628公斤。尽管如此，耕地资源减少仍旧使农民的实物收入下降，从而降低土地的保障功能。加之近些年来，种地成本不断上升，农产品价格下降，农民收入跟着持续下降。
第四，农民没有购买商业保险的经济能力。
农村经济体制改革初期，经济发展，农民收入增加，1978年到1985年，农村居民人均纯收入平均每年增长16.8%，扣除物价因素，年均增长15.2%，凸显出农村改革的必要和成就。1986年到1991年，农村居民人均纯收入平均每年增长10.8%，扣除物价因素，年均增长2.7%。加上粮食等农副产品价格的持续下降，农民的“弱势”特征逐渐地显露出来。粮食的价格从1997年以来连年下降，到2000年粮食市场的价格下降了40%，农民从种植业中获得的收入实际很少。1999年，农民的人均纯收入是2210元，而家庭经营性支出是599.72元，购置生产性固定资产是57.63元，生活消费支出是1577.42元，支出共计为2234.77元，已经超出实际收入总额。即使这样，农民还必须交纳名目繁多的各种税费，1985年农民交纳的农业税为42.05亿元，到了2000年农民交纳的农业税上升到了465.31亿元，增长了11倍。本应由国家承担的农村义务教育费实际上也由农民承担，庞大的基层政权的运转费用大部分也由农民承担。凡此种种，使农民成为经济上的赤贫者，没有购买商业保险的经济能力。
(2)加大国家在农民养老保障上的财政转移支付
国家对农民养老保障制度的财政支持对于农民养老保障制度的建立和发展具有决定性作用，所以必须加大国家在农民养老保障上的财政转移支付。由于农民养老保险没有城市职工养老保险那样的历史包袱，也由于农村维持基本生活的费用比较低，建立制度的成本较小，因此不会给国家造成太大的经济负担。更为重要的是，自改革开放以来，我国的财政收入增长很快，年平均增长率一直保持在两位数以上，因而有为农民社会保障提供财政支持的能力。国家补贴有三条途径，一是调整财政支出结构，压缩部分行政事业性经费支出，增加农民社会保障资金。二是变现部分国有资产。国有资产属于全体人民，是人民的劳动积累。变现部分国有资产，用于弥补社会保障基金的不足，是取之于民，用之于民。三是发行国债的部分收益、部分国有资产和国有企业收益，包括上市公司国有股减持的部分所得，国有企业转制中的资产拍卖和股权收益。这些国债收益、国有企业的收益，转入国家财政，再通过转移支付等形式，划归农民社会保障基金。因为国有资产是全国人民所有的资产，不是城市人独有的资产，在国有资产中应该有属于农民的那部分资产收益。
(3)建立省级农民养老保障基金管理机构
由于县级农村养老保险经办机构实际上担当了农村养老保险基金受托管理人的角色，但不具备资本市场的投资主体资格，同时，县级管理农村养老保险基金存在着管理手段缺乏、规模不经济、易于受到当地行政干涉等弊端，因此，在中长期内，一是建立全国农村养老保险基金受托管理机构，集中管理农村养老保险基金。这个机构可以设立成具备资本市场的主体资格的事业法人，受托具体管理和运作农村养老保险基金。二是在省级建立农村养老保险基金受托管理机构，该机构应当以本省农村养老保险制度全面开展、基金积累规模较大为前提，同时具备相应的基金管理人才和技术。三是县级农村养老保险经办机构负责基金的筹集和养老金的支付。县级经办机构所筹集的基金，除了预留适当的备付金之外，应及时划转到省级基金管理机构，进行统一管理运作。目前，在有些省已建立了省级管理机构管理基金的体制，如福建省，有些省如黑龙江、山西、江苏等省则实行了省、地、县三级分别管理的体制，而在个别地方，基金则由财政专户管理。从政府角度来看，也倾向于选择高层基金投资运营主体。例如劳动和社会保障部关于个人账户基金监督管理办法草拟稿中规定：“个人账户基金由省级社会保险经办机构统一管理，制定投资运营策略，选择托管机构和投资机构，进行委托投资管理。”这样的规定也应适用于农民养老保障制度。
(4)应当允许养老保险基金投资资本市场
对于农民养老保障基金除了要求存银行和买国债以外，还应当允许进行投资资本市场的探索，社会保险基金应按不同比例择机投资于股票、公司债券、基金权证以及直接投资和国际投资等领域。只有拓宽投资渠道，以多头投资企业债券、股票等提高基金增值率，才能使基金真正做到保值增值。
