郝鹏学等诉乌鲁木齐县城乡建设环境保护局等部门越权批划用地致其受到损失行政赔偿案 |
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原告：郝鹏学，男，６０岁，汉族，乌鲁木齐市乌鲁木齐县二宫乡八家户村四队农民。住该队。
原告：郝晓英，女，３８岁，汉族，个体工商户。住乌鲁木齐市银川路６号。
被告：乌鲁木齐市乌鲁木齐县土地管理局（下称县土地局）。住所：乌鲁木齐和平北路３５号。
法定代表人：马新民，县土地局局长。
被告：乌鲁木齐县城乡建设环境保护局（下称建设局）。住所：乌鲁木齐市北京南路副１１号。
法定代表人：张新友，局长。
被告：乌鲁木齐市乌鲁木齐县二宫乡人民政府（下称乡政府）住所：乌鲁木齐市江苏东路７号
法定代表人：马彦荣，乡长。
第三人：乌鲁木齐市乌鲁木齐县二宫乡八家户村村民委员会（下称村委会）。
法定代表人：韩吉寿，主任。
１９９５年７月１６日，村委会经申请并得到县土地局、乡政府同意，决定将乌鲁木齐市苏州路以北一侧的一块空地以每平方米２００元的价格出让给乌鲁木齐县二宫乡八家户村四队的农民建房，用以发展第三产业。郝鹏学、郝晓英向村委会和乡政府申请用地，得到了村委会的同意和乡政府的批准。随后，村委会向二原告收取了建房增容费８００００元，乡政府向二原告收取土地补偿费１２０００元。１９９６年６月３日，乡土地所给二原告发了“乌鲁木齐县农户建房用地九六年增标卡”，并为他们分别划土地２００平方米。县土地局、乡土地所也向二原告收取了临时用地管理费、建房押金５５００元。同年６月４日及７月１日，乡建设站对二原告建房用地进行了规划选址，并给他们发了“乌鲁木齐县个人建设用地规划许可证”、“乌鲁木齐县私人建房建设工程许可证”，县建设局、乡建设站又向二原告收取了建房押金、增容费等２９４０元。此后不久，郝鹏学、郝晓英开始动工合建一栋楼房。同年７月８日，县建设局以二原告施工现场无正式手续为由书面通知他们停止施工。二原告认为他们建房手续全办齐了，不存在违法的问题，继续施工。同年８月１日，乌鲁木齐市规划局发现郝鹏学、郝晓英未经其批准即在本市苏州路北侧建房，认为违反了《中华人民共和国城市规划法》、《乌鲁木齐城市管理规定》有关条款的规定，以书面通知郝鹏学、郝晓英停止施工。郝鹏学、郝晓英拒绝签收该通知。市规划局遂于同年８月１４日作出（１９９６）第０６０号处罚决定，认定乡建设站给郝鹏学、郝晓英发个人建设用地规划许可证违反了《中华人民共和国城市规划法》的规定，应确认无效，并限令郝鹏学、郝晓英在１５日内将其在非法占有的４００平方米国有土地上所建的房屋全部自行拆除。郝鹏学、郝晓英不服，向新疆维吾尔自治区建设厅申请复议。该建设厅经复议作出了维持乌鲁木齐规划局的处罚决定。郝鹏学、郝晓英仍然不服，向乌鲁木齐县人民法院起诉。后又申请撤诉，法院裁定准予撤诉。随后，乌鲁木齐市规划局申请乌鲁木齐新市区人民法院强制拆除郝鹏学、郝晓英的违章建筑。１９９７年３月５日，新市区人民法院依法强制拆除了郝鹏学、郝晓英建在本市苏州路北侧的４００平方米土地上的房屋。郝鹏学、郝晓英向乡政府提出赔偿损失的申请，乡政府于１９９７年６月１０日书面答复不予赔偿，为此他们向乌鲁木齐市中级人民法院提出行政赔偿诉讼。
１９９６年７月２３日，乌鲁木齐市土地管理局下文明确二原告建房所占用的土地已被国家征用，乡土地所将已被征用的土地当作集体所有土地审批给郝鹏学、郝晓英建房，属于越权审批，该批准文件无效。同年９月３０日，乌鲁木齐市人民政府、乌鲁木齐市土地管理局又联合下文确认郝鹏学、郝晓英在苏州路北侧建房所占用的土地属国有土地。建房的损失１３７９３６０元及退还收取的各种费用１００４４０元。
原告郝鹏学、郝晓英诉称，１９９５年７月，村委会决定将本村位于苏州路以北的一片空地出让给四队农民，以建房发展第三产业。经乡政府批准，村委会给我们分别出让土地２００平方米，收取建房增容费２００００元，县土地局所属二宫乡房产所（下称土地所）给我们核发了建房用地指标卡，收取临时用地管理费、建房押金５５００元。经县建设局所属乌鲁木齐县二宫建设管理站（下称建设站）规划选址，办理了有关手续，收取建房押金、增容费等２９４０元。１９９６年６月１日开始施工，同年８月１４日，乌鲁木齐市城市规划管理局（下称市规划局）作出行政处罚决定，认定建设站所发建设用地规划许可证属滥用职权、违反城市规划批准的文件，证件无效。１９９７年３月５日，我们所建房屋被强制拆除。我们依法申请建房，是经县土地局、县建设局、乡政府批准的，并没有过错，县土地局、县建设局、乡政府应当赔偿由此给我们造成的损失。同年４月２８日我们向乡政府提出行政赔偿申请，乡政府未予赔偿。请求人民法院判令县土地局、县建设局、乡政府赔偿我们建房的损失１３７６３６０元及退还收取的各种费用１００４４０元。
被告县土地局辩称：郝鹏学、郝晓英所建房屋被拆是因建设站所办规划建设手续证件无效，不涉及土地问题，我局只承担土地所办理业务时收到费用的赔偿责任。
被告县建设局辩称：我局于１９９６年７月８日向郝鹏学、郝晓英发出停工通知书，但郝鹏学、郝晓英置之不理，仍然继续施工。之后，市规划局于１９９６年８月１４日又对郝鹏学、郝晓英作出行政处罚决定，限期拆除房屋，郝鹏学、郝晓英仍不听制止，强行施工，造成的损失应当自负，我局不承担赔偿责任。
被告乡政府辩称：我乡政府是在村委会报告的基础上批准的，之后还有县土地局及县建设局等部门审批，我们不承担建房损失，只退还已收取的土地补偿费１２０００元。
第三人村委会述称：对郝鹏学、郝晓英的建房申请报告我村只是签署意见，没有决定权，他们还必须经过有关部门批准，故我村委会不负赔偿责任。同意退还收取郝鹏学、郝晓英的建房增容费８００００元。
审 判
乌鲁木齐市中级人民法院在审理中，委托有关机构对郝鹏学、郝晓英建房的用工用料费用进行了评估。经评估确认他们建房的成本价格为５２５３００元。
乌鲁木齐市中级人民法院经审理认为：县土地局、县建设局批准郝鹏学、郝晓英建房，违反了法律关于国有土地及城市规划职权管辖的规定，属于超越职权的违法行为。乌鲁木齐市人民政府、乌鲁木齐市土地管理局、乌鲁木齐市规划局均应对由此给郝鹏学、郝晓英造成的经济损失承担赔偿责任，并应分别向他们退还所收取的费用。县土地局、县建设局作为批准和办理建房手续的主要行政机关在办理用地手续和规划选址时，违法执法，越权审批，对造成的损失应承担主要赔偿责任；乡政府在未查明土地权属的情况下，即批准二原告建房，对造成的损失应承担次要责任。县土地局、县建设局、乡政府辩称不承担赔偿责任的理由不能成立，本院不予支持。郝鹏学、郝晓英在市规划局明确告知其所占用的土地为越权审批的土地、发证书无效并给其送达了停工通知书后，仍然继续施工，扩大了损失，对此应由其自负。村委会虽不是批地建房的行政职能部门，不应承担行政赔偿责任，但其在依法申报建房用地中有过错，应负向原告退还收取的费用的责任。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十七条第一、二款和第六十八条第一款及《中华人民共和国民法通则》第一百零六条第二款、第一百三十四条第一款第（四）项的规定，该院于１９９７年１１月２５日作出判决如下：
一、被告县土地局赔偿原告郝鹏学、郝晓英经济损失２１０１２０元，并向二原告退还所收取的临时用地管理费、建房押金５５００元；
二、被告县建设局赔偿原告郝鹏学、郝晓英经济损失２１０１２０元，并向二原告退还所收取的押金、增容费等２９４０元；
三、被告乡政府赔偿郝鹏学、郝晓英经济损失１０５０６０元，并向二原告退还所收取的土地补偿费１２０００元；
四、第三人村委会向原告郝鹏学、郝晓英退还所收取的建房增容费８００００元。
郝鹏学、郝晓英和县土地局、县建设局对判决不服，向新疆维吾尔自治区高级人民法院提起上诉。郝鹏学、郝晓英诉称原审认定事实不清，对其建房成本价格评估偏低，请求二审法院予以改判；县土地局诉称原审认定事实不清，划分责任有失公正，认定义务赔偿机关有错请求二审法院撤销原判，发回重审；县建设局诉称原审划分赔偿责任不公正，确定赔偿范围过宽，请求二审法院作出公正裁决。乡政府未予答辩。
新疆维吾尔自治区高级人民法院经审理认为：县土地局、县建设局、乡政府将属国家所有的土地批准给郝鹏学、郝晓英造成的经济损失应承担赔偿责任，并应给他们退还各自所收取的费用。县建设局作为批准和办理建房手续的主要行政机关，在规划选址时，违法执法，未经乌鲁木齐市人民政府授权，越权审批，对造成的损失应承担主要赔偿责任。乡政府、县土地局在不查明土地权属的情况下批准建房、给予办理用地手续，对造成的损失应承担次要赔偿责任。县土地局提出“原审认定不清、确定赔偿义务机关有错”和县建设局提出“原审划定赔偿责任不公，赔偿范围过大”的上诉理由均不能成立，应予驳回。郝鹏学、郝晓英在乌鲁木齐市规划局明确告知其所占用的土地为越权审批的土地、所发证书无效和给其送达了停工通知书后，仍然继续施工，对由此扩大的损失应自负。郝鹏学、郝晓英提出“原审认定事实不清，评估有失公正”的上诉理由，不能成立，本院不予支持。村委会在为郝鹏学、郝晓英申报建房中有过错，应向他们退还收取的费用及利息。原审认定事实清楚，但对三个政府职能部门的责任划分不当，应予纠正。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）、（二）项，第六十七条第一、二款，第六十八条第一款、《中华人民共和国民法通则》第一百零六条第二款、第一百三十四条第一款第（四）项之规定，该院于１９９８年７月１０日作出判决如下：
一、维持乌鲁木齐市中级人民法院（１９９７）乌中行初字第１号行政判决的第三项、第四项，即：乡政府赔偿郝鹏学、郝晓英建房增容费８００００元，偿付占用郝鹏学、郝晓英资金利息３４４１６元。
二、撤销乌鲁木齐市中级人民法院（１９９７）乌中行初字第１号行政判决第一项、第二项，即：县土地局赔偿郝鹏学、郝晓英建房损失２１０１２０元（建筑物成本价格５２５３００元的４０％），退还所收取的临时用地管理费、建房押金５５００元；县建设局赔偿郝鹏学、郝晓英建房损失２１０１２０元（建筑物成本价格５２５３００元的４０％），退还所收取的建房押金、增容费等２９４０元。
三、县土地局赔偿郝鹏学、郝晓英建房损失１０５０６０元（建筑物成本价格５２５３００元的２０％），退还所收取的临时用地管理费、建房押金５５００元；县建设局赔偿郝鹏学、郝晓英建房损失３１５１８０元（建筑物成本价格５２５３００元的６０％），退还所收取的建房押金，增容费等２９４０元。
评 析
本案原告郝鹏学、郝晓英在本市苏州路北侧的４００平方米土地上所建房屋是否属违章建筑，乌鲁木齐城市建设规划局限期二原告拆除该房屋是否正确，这是处理本案必须明确的关键性问题。上述案情表明，本市苏州路北侧的土地原属第三人八家户村民委员会集体所有，但后来已被国家征用。根据我国土地管理法第二十四条关于“国家建设所征用的集体所有的土地，所有权属于国家，用地单位只有使用权”的规定，该被征用的土地属于国家所有，因此它被纳入了乌鲁木齐市规划区内，由乌鲁木齐人民政府对它进行管理和规划使用。二原告是农民，他们所在的八家户村在乌鲁木齐规划区内，他们向乡、县人民政府申请批划土地建房用以发展第三产业，乡、县人民政府只能将属集体所有的土地批划给其使用，而无权将已被国家征用、权属国家的本市苏州路北侧的土地批划给他们建房。即使二原告为了发展第三产业，需要在该土地上建房，也只能由乌鲁木齐市人民政府的土地和城市建设规划行政管理部门审批划拨。我国《土地管理法》第三十七条明确规定：“城市规划区内的乡（镇）村建设规划，经市人民政府批准执行。”我国《城市规划法》第三十一条也明确规定：“在城市规划区内进行建设需要申请用地的，必须持国家批准建设项目的有关文件，向城市规划行政主管部门申请定点由城市规划行政主管部门核定其用地位置和界限，提供替设计条件，核发建设用地规划许可证”。根据这些法律的规定，本案被告县土地局、规划局将本市苏州路北侧的４００平方米土地批划给二原告郝鹏学、郝晓英建房，显然属纵向的越权行为，给二原告制发的有关使用该土地的证书不合法。因此，尽管二原告建房用地是经过县人民政府有关职能部门审批的，并交了各项费用，手续齐备，但由于县人民政府有关职能部门给二原告批划土地属违法行政行为，二原告尚未合法取得该土地的使用权，其在该土地上所建的房屋应认为是违章建筑。因此，乌鲁木齐市城市建设规划局根据城市规划法和市人民政府的有关规定作出行政处罚决定，确认县土地局、县建设局所发用地证书无效；并限期二原告自行撤除该土地上的违章建筑，是正确的。
本案原告郝鹏学、郝晓英是否有权要求被告县土地局、县建设局和乡政府承担行政赔偿责任，这是处理本案必须明确的实质性问题。上述情况表明，原告郝鹏学、郝晓 |
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