李耀堂等17户居民为维护住宅采光权不服伊犁地区建设处行政复议决定案 - 北京行政复议案例 - 法制新闻

原告：李耀堂、金伯贤等17人，均为新疆维吾尔自治区伊宁市居民。住该市斯大林街13号住宅楼。
　　代表人：李耀堂，男，汉族，60岁，伊犁检察分院退休干部。
　　代表人：阿不都沙拉木，男，维吾尔族，53岁，伊犁地区检察分院干部。
　　代表人：鄂春光，男，锡伯族，41岁，伊犁地区检察分院干部。
　　被告：新疆维吾尔自治区伊犁地区建设处（简称建设处）。法定代表人：波拉提，处长。
　　第三人：伊犁地区房地产开发总公司（简称开发总公司）。法定代表人：董永昌，总经理。
　　1995年2月28日，伊犁地区房地产开发总公司根据伊宁市规划局的批准，在伊宁市斯大林街三巷11号建造7＃、8＃两幢商品楼，总面积4000平方米。同时批准靠近原告人住宅楼的7＃商品楼准建四层，与原告人住宅楼采光间距不得小于1：1.2，但房产公司在7＃楼建至4层后，未按批准高度封顶，继续施工至5层，影响了原告人的采光。伊宁市规划局经过调查，于1995年10月16日作出城罚字第026号《城市建设规划违法案件行政处罚决定书》，决定给予房产开发总公司罚款10万元，拆除第五层的处罚。房产开发总公司不服该处罚决定，向被告建设处申请复议，建设处于1995年10月26日作出伊地建城复字（95）第1号《城市规划案件行政复议决定书》。该复议决定：一、伊宁市规划局向伊犁地区房产开发总公司核发的“一书两证”及其附件，均属合法；二、撤销伊宁市规划局向地区房地产开发总公司下达的 “停工通知书”和城罚书字第026号《城市建设规划违法案件行政处罚决定通知书》；三、根据伊宁市3号小区规划要求，在充分征求双方当事人的意见后，并考虑工程周围居民的生活环境，同时顾及到开发总公司的经济利益，7＃商品楼就此五层封顶，并取消女儿墙。李耀堂、金伯贤等17人不服，以该复议决定侵犯了其17户住宅的采光权为由，于1995年10月30日向伊宁市人民法院提起诉讼。
　　「审判」
　　伊宁市人民法院经审理认为：根据《伊宁市城市规划实施细则》第十六条关于采光距的规定，伊宁市规划局通盘考虑批准第三人承建两幢商品楼，7＃楼为四层，8＃楼为六层，将7＃楼与原告住宅楼采光间距由1：1.6降低到1：1.2，以此计算7＃楼盖四层后与原告住宅楼的采光间距应为14.5米，但实际采光间距仅为13.6米。对市规划局的规划原告予以认可，而被告伊地建城复字（95）第1号“撤销市规划局停工通知书，处罚决定书和修建五层封顶的复议决定”违反了《伊宁市城市规划实施细则》第十六条采光间距不得小于1：1.6的规定纵容了第三人的侵权行为，已侵犯了17名原告的房屋相邻采光权。同时被告伊地建城复字（95）第1号复议决定的作出没有法律依据，是不合法的行政行为。故原告之诉讼请求，事实清楚，证据充分，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第二项第二目，参照《伊宁市城市规划实施细则》第十六条之规定，该院于1996年1月31日作出如下判决：一、撤销伊犁地区建设处伊地建城复字（91）第1号《城市规划案件行政复议决定书》；二、维持伊宁市规划局城罚书字第026号《城市建设规划违法案件行政处罚决定通知书》；
　　一审宣判后，建设处和开发总公司对判决不服，向伊犁地区中级人民法院提起上诉。建设处上诉请求撤销原审判决，其理由：（一）开发总公司所建商品楼7号楼为六层楼，是经规划局批准的，因此是合法的；（二）建设处的“复议决定”明确7号楼由六层改为五层，并取消“女儿墙 ”，已经照顾了周围居民的采光。开发总公司上诉请求法院作出公正合理的判决，其理由为：（一）7号楼建至五层有合法的批准手续；（二）7号商品楼建至五－六层，并不影响周围居民的采光。17户居民答辩称：按批准手续，7号商品楼只能建成四层，但开发总公司擅自超高建筑，严重侵害了被上诉人的住宅采光权，因此该建筑应予以拆除，排除障碍。
　　伊犁地区中级人民法院经审理认为：上诉人开发总公司在取得建设规划部门批准的手续后，仅考虑本公司的经济利益，不按批准的要求进行建设，对7号商品楼进行超高建筑，侵害了被上诉人李耀堂等的民事权益，不仅违反了行政法律、法规，而且构成了民事侵权，根据《中华人民共和国城市规划法》第四十条和《中华人民共和国民法通则》第八十三条的规定，开发总公司应该承担违反行政法规责任和民事侵权责任，规划局对开发总公司给予一定行政处罚是应当的。但其处罚决定显失公正。建设处的“复议决定”认定开发总公司将7号楼建成六层与规划局给开发总公司办理的“建筑用地红线说明书”的内容一致，并不违反规划要求，是不符合客观实际的。但建设处考虑本市发展总的规划、发展趋势和对国有土地的充分利用，在其“复议决定”中明确允许开发总公司建7号楼至五层封顶，是适宜的。李耀堂等被上诉人认为上诉人开发总公司的行为侵害了他们的采光权，并提出保护其合法权益的请求合法，应给予支持。但从7号楼的超高部分所影响部分相邻住户采光的客观情况看，开发总公司只应对部分住户即一层楼的住户给予经济补偿，要求该公司对17户均承担民事责任不符合事实和情理，本院不予支持。依照《中华人民共和国城市规划法》第四十条、《中华人民共和国民法通则》第八十三条和《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（四）项、第六十一条第（二）项之规定，该院于1996年5月30日作出判决如下：
　　一、维持伊宁市人民法院（1995）伊行初字第6号行政判决书第一项中关于撤销建设处伊地建城复字（95）第1号《城市规划案件复议决定书》的第二条撤销罚款部分；
　　二、撤销伊宁市人民法院（1995）伊行初字第6号行政判决第一项中关于撤销建设处伊地建城复字（95）第1号《城市规划案件行政复议决定书》中第一、三条部分；
　　三、维持建设处伊地建城复字（95）第1号《城市规划案件行政复议决定书》的第三条，即7号楼建至5层封顶、并取消“女儿墙”；
　　四、维持伊宁市人民法院（1996）伊行初字第6号行政判决第二项中维持规划局城罚书字第026号《城市建设规划违法案件行政处罚决定书》中罚款10万元处罚部分；
　　五、撤销伊宁市人民法院（1996）伊行初字第6号行政判决书的第二项中维持规划局城罚书字第026号《城市建设规划违法案件行政处罚决定书》中拆除建筑一层的处罚部分；
　　六、由开发总公司给予被上诉人金伯贤、李希怀、王新堂、斯拉木、牛建国、吐尔逊各补偿1.5万元；
　　七、其他被上诉人的诉讼请求，予以驳回。
　　伊犁哈萨克自治州人民检察院提出抗诉，认为伊犁地区中级人民法院的终审判决违背事实、适用法律错误和违反法定程序，且显失公平，请求新疆维吾尔自治区人民法院伊犁哈萨克自治州分院依法纠正。
　　伊犁哈萨克自治州分院经审理认为：开发总公司擅自改变规划部门批准的规划，对7号楼进行超高建筑，违反了《中华人民共和国城市规划法》，同时也不同程度地影响了原审原告的居室的采光，构成了民事侵权。抗诉理由部分成立，应予采纳。再审中，开发总公司表示愿意根据影响采光程度不同分别给予原审原告以不同的经济补偿。经该院主持调解，双方当事人就经济补偿数额问题达成协议。原二审法院考虑整体规划和国有土地利用的实际情况，判决准许开发总公司建筑7号楼至五层封顶是适宜的。根据《中华人民共和国民法通则》第八十三条和《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第三项、第六十四条之规定，该院于1996年7月10日作出如下判决：
　　一、撤销伊犁地区中级人民法院（1996）伊地法行终字第11号行政判决的第一、四、六、七项；
　　二、维持伊犁地区中级人民法院（1996）伊地法行终字第11号行政判决书的第二、三、五项；
　　三、改判开发总公司给原告补偿90000元为102000元（住一层楼的每户10000元，住二层楼的每户5000元，住三层楼的每户2000元）。
　　「评析」
　　本案第三人开发公司，未按市规划局批准的工程规划许可证的规定进行商品住宅楼建设，将7号楼由规定建四层封顶擅自改为建五层封顶，市规划局先向其发出“停工通知”，在其不执行该“通知”、继续施工的情况下，又作出罚款10万元的行政处罚决定是否正确，这是本案处理首先要弄清楚的一个问题。综观本案情况，市规划局之所以在批准的规划文件中规定开发公司对7号楼的建设只能至四层封顶，是因为本案原告的住宅与7号楼相邻，如果超过四层将会影响他们住宅的采光，遭到他们极力反对，出于顾及各方利益的考虑，该局才批准开发公司建7号楼至四层封顶。应该说，在城市建住宅楼四层封顶，是比较低的。开发公司不执行市规划局的规划的规定，建7号楼至四层未封顶而继续建五层，只是在空间上加高了一层，还谈不上严重影响城市规划，而且通过行政调解，由开发公司给予相邻居民以适当的经济补偿，便可以解决相邻居民与开发公司之间的利益冲突。
　　根据《中华人民共和国城市规划法》第四十条的规定，违反建设工程规划许可证件的规定进行建设，严重影响城市规划的，才由城市规划主管部门责令停止建设，或责令限期改正，并处罚款。如上所述，开发公司违反建设工程规划许可证件的规定，将按规划应建四层的改为建五层，尚达不到严重违反规划的程度。因此，市规划局作出责令其“停工”和罚款10万元的行政处罚决定，其处罚过于严厉，有失公正。
　　开发公司不按规划规定超过建设商品住宅楼，影响相邻居民即李耀堂17名原告的住宅采光，应否承担民事责任，这是本案处理需要弄清楚的第二个问题。我国《民法通则》第八十三条规定：“不动产的相邻各方应当按照有利生产、方便生活、团结互助、公平合理的原则正确处理截水、排水、通行、通风、采光等方面的相邻关系。给相邻方造成妨碍或者损失的，应当停止侵害，排除妨碍，赔偿损失。”本案第三人开发公司在与原告金伯贤等住宅相邻的土地上建设商品住宅楼，应考虑尽可能不给原告的住宅采光造成大的影响，但开发公司只顾及本公司的经济利益，超高建楼，以致造成侵害原告的住宅采光权。如果硬要求开发公司拆除超高建设部分，势必造成浪费，不符合《民法通则》规定的处理相邻关系应该遵循的“有利生产”原则。在这种情况下，由开发公司给相邻居民即17名原告以适当的经济补偿，求得他们给开发公司建楼的方便，应该说这是处理本案的上策。
　　李耀堂等17名原告因采光权受到侵害而要求开发公司排除妨碍、赔偿损失。这属民法调整的范围，本应通过民事诉讼解决。但本案被告建设处的行政复议决定，包含对金伯贤等原告与第三人开发公司之间的民事权益纠纷处理的成份，金伯贤等原告认为该复议决定侵害了他们的合法权益而向人民法院提起了行政诉讼。在这种情况下再审法院通过调解，使原告与第三人达成了经济补偿的协议，与行政诉讼问题一并解决，既避免了当事人的讼累，也有利于彻底解决当事人间的纠纷，应该说社会效果是好的。综上分析，再审法院对本案的处理，是妥当的。