由不服拆迁安置裁决看行政诉讼案件适用简易程序的构建 - 北京行政诉讼案例 - 法制新闻

　　2001年天宁法院受理了第一例不服房屋安置拆迁裁决的行政诉讼案件，到2006年，天宁法院共受理审结不服房屋安置拆迁裁决的拆迁案件有414件，占全部行政诉讼案件总数的61.7％；这其中，经过法院协调工作拆迁双方达成协议的有264件，撤诉率达63.8％。司法数据显示了这类案件呈现出高结案率、高撤诉率、高增长率、低审限（平均审限51.3天）的“三高一低”特点，笔者由此针对不服房屋拆迁安置裁决行政诉讼案件的审理情况、特点及成因进行分析，试图探讨我国行政诉讼案件适用简易程序的构建。
　　一、不服拆迁安置裁决行政案件的审理情况、特点及成因
　　2001年，本院受理的第一例不服房屋安置拆迁裁决的行政诉讼案件。案情如下：张某拥有一处私房，十多年以来一直开店营业。现因城市发展，该地块由房产公司进行开发。双方未能就拆迁安置补偿达成协议，房产开发公司申请建设局对拆迁安置进行裁决。裁决中双方分歧依旧很大，市建设局依职权作出裁决。因不服拆迁安置补偿裁决，开发公司作为原告提起行政诉讼，要求撤销被告市建设局作出的房屋拆迁安置裁决书。同时原告提出依法追加被拆迁安置人张某作为第三人参加诉讼，并对张某居住的房屋先予执行，先行拆迁。法院初步审查，发现被告市建设局存在程序严重违法的事实。诉讼中，原告和第三人张某（被拆迁安置人）均向法院提出，要求在法院的主持下，对双方拆迁安置补偿的民事争议进行协商。经法院多次做工作，原告和第三人就拆迁安置达成一致意见。原告以实际纠纷解决为由向法院申请撤诉。自此以后，大量不服房屋安置拆迁裁决行政诉讼的案件进入行政诉讼的领域。
　　1、案件的审理特点
　　（1）程序上的特点
　　不服房屋拆迁安置裁决行政诉讼案件，案件的受理，都是由于相关的行政机关市建设局对平等主体的拆迁人和被拆迁人之间就拆迁安置补偿的民事争议作出具体行政行为的不服所引发的；诉讼参加人，法院依职权或当事人主动申请，依法都要追加有法律利害关系的第三人即被拆迁人参加诉讼；撤诉终结诉讼，一经解决民事争议，原告即提起撤回起诉的申请；审理期限短，案件从受理到结案，审限短，均在1个半月左右，最快的仅用一周时间。
　　（2）实体上的特点
　　不服房屋拆迁安置裁决行政诉讼案件，案件的实体主要涉及两个方面，一是对行政机关作出裁决的具体行政行为的合法性审查；二是原告和第三人的民事权益纠纷，主要是对在拆迁安置补偿费、房屋置换面积上的分歧等。案件的焦点是对拆迁安置矛盾进行解决，具有行政附带民事诉讼的性质。往往平等主体的拆迁人和被拆迁人之间就拆迁安置补偿的民事争议的民事纠纷一解决，原告就申请撤诉，不再进行行政诉讼。法院对原告的撤诉申请，经审查，是原告意志的表示，符合法律的相关规定，应予准许。　2、案件的成因
　　这类型的案件，由于在程序上经过行政机关的裁决，对涉及民事权益的纷争作出实体的处理，因此具体行政行为一经做出即产生法律效力，具有公信力，非经法定程序不得变更、撤销。相对人拆迁人和被拆迁人对行政行为的内容不服，必须通过相关的法律程序，提起行政诉讼或行政复议，进行司法救济。据此，行政行为的相对人拆迁人或被拆迁人选择作为原告向法院提起行政诉讼。
　　二、引发的行政诉讼程序简化问题
　　不服房屋拆迁安置裁决行政诉讼案件中原告的诉讼行为，引发了笔者对行政诉讼案件实行简易程序审理的思考，希望能在司法的实践中推进了行政诉讼法律的发展。在行政审判的实践中，如不服颁发房屋产权证、租赁证的行政登记案件、不服交通事故责任认定的行政确认案件等案件中，由于法院的协调工作，原告和第三人、原告和被告达成一致处理意见和赔偿请求，以撤诉方式处理的案件这几年也已出现并逐年增长。长期以来，由于行政诉讼中原被告在法律地位上是平等的，但实际的不平等性，使得法院在处理行政诉讼案件时，主要是对被告行政机关具体行政行为的合法性审查，促进行政机关依法行政。但是也忽视了一个方面，从原告的角度，诉讼的直接目的是解决在与行政机关打交道中所不能解决的问题，纠正行政机关具体的某一个错误的行政行为，尽快的保护自身的合法权益。现行的行政诉讼法原则不适用调解，被告的行政行为是否合法均须公开开庭审理，由法律来判断是非。从诉讼的价值上来说，这促进了行政机关依法行政、秉公执法，从而推进了依法治国的进程。但原告的实际纠纷并没有得到快速有效的解决，实践中使得原告要么仍然长时间为各个行政机关的推委而奔波，要么原告花费三个月、五个月时间后拿到了法院确认违法的判决。例如在不服房屋拆迁安置裁决的行政诉讼案件中，如法院只审查被告作出的拆迁安置裁决在程序上和实体上是否合法，而对原告和第三人提出的调解拆迁安置问题不做处理。那么在目前的拆迁政策下，将会导致由于一方面没有调和拆迁矛盾，导致拆迁户消极抵制拆迁安置裁决；另一方面增加诉讼成本，城市建设改造进程受影响。
　　三、对行政诉讼中的简易程序的探讨
　　1、简化行政诉讼程序的可能性
　　公正与效率是司法的主题，增强对公民权利的公正保护和提高行政效率也是行政诉讼法所最求的两个目标。行政诉讼法从1989年颁布以来，一直在不断的发展中，尤其是2000年3月10日实施的《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》极大的推动了行政诉讼的发展，引申出了较多的行政法的原则。依据第六十一条的规定“被告对平等主体之间民事争议所做的裁决违法，民事争议当事人要求人民法院一并解决相关民事争议的，人民法院可以一并审理”就是对行政附带民事诉讼制度的肯定。同样，简易程序作为一种高效快捷的诉讼机制，以及医治当前司法效率低下现象的一剂“良方”，已成为世界各国逾越法系与国别的一种司法发展趋势。我国行政诉讼制度应当在保障最低限度公正、多元化、效率和扬弃四项原则的指导下，根据我国行政案件的特点和类型，构建多元化的行政诉讼简易程序体系。　2、简化行政诉讼程序的必要性
　　（1）简化行政诉讼程序，是行政诉讼本质的要求。
　　行政诉讼的本质在我国就是人民当家作主，人民主权。人民当家作主的本质决定了行政诉讼的本质，追求效益、公正、次序、自由。但是行政法在我国的法律体系中起步较晚，属于小法，没有形成完备的诉讼程序制度，主要是借鉴刑法的程序体系而建立的。程序法一直没有独立于实体法之外，其内部分化也不充分，这种情况也会妨碍实体法的发展，妨碍行政诉讼本质的实现。而且程序的不合理也会限制实体法生成和进化机制。随着大民事格局，刑、民、行三大诉讼体系的建立，行政诉讼有了进一步发展、快速解决行政争议的要求。
　　（2）简化行政诉讼程序，是行政诉讼价值的要求。
　　行政诉讼价值是受制于行政诉讼本质的诉讼作用，即行政诉讼制度及其实践对我们某种需求的满足。而当事人进行行政诉讼的目的是保护自身的合法权益，这构成了行政诉讼价值的主要组成部分。当事人行政诉讼的价值和目的均依赖于行政诉讼诉讼制度。简化行政诉讼程序，是公正、效率的实现行政诉讼的目的和价值要求。
　　（3）简化行政诉讼程序，是加强行政救济的要求。
　　行政救济制度作为对公民、法人、和其他组织受损合法权益的一项重要救济制度和行政法律制度的重要组成部分，在司法领域发挥着不可低估的作用。目前的行政救济体系有行政复议、行政诉讼、行政赔偿和行政补偿等救济类型。而行政诉讼作为维护法律正义的最后一道屏障，其意义和重要性不言而喻。
　　（4）简化行政诉讼程序，是推进依法行政的要求。
　　以依法行政、精简机构为目的，行政机构已经进行了第三次改革。简化行政诉讼程序，及时将行政机关在适用法律、执法程序、文书制作等具体行政行为的履行中存在的问题进行纠正、反馈，有利于行政机关对相关的行政行为及时改正，有利于树立行政机关有错必纠的公正性，有利于巩固公众行政相对人对政府的信赖保护。
　　2、对行政诉讼简易程序模式的构想
　　根据《行政诉讼法》第四十六条“人民法院审理行政案件，由审判员组成合议庭，或者由审判员、陪审员组成合议庭。合议庭的成员，应当是三人以上的单数”，第五十条“人民法院审理行政案件，不适用调解”，第五十四条“人民法院经过审理，根据不同情况，分别作出以下判决，（二）具体行政行为有下列情形之一的，判决撤消或者部分撤消，并可以判决被告重新作出具体行政行为”等法律规定，行政诉讼必须实行合议庭合议、不调解制度。这种审判制度贯彻了依法行政原则、保护弱势群体原则的行政原理，严格从司法程序上充分的保护当事人的利益，但公正与效率必将是一对矛盾体。例如在上述案件中，根据现行的行政诉讼法，那么如果确认是违法行为的，那么当事人最公正的可能是得到确认行政机关违法的判决文书，但这没有解决出当事人通过行政诉讼尽快解决实际纠纷、平息争议的要求。1989年《中华人民共和国行政诉讼法》颁布以来，行政诉讼在司法实践提出了进一步发展法律的要求，要求在立法上有所突破，有所完善，适应公正与效率的主题，体现老百姓对行政机关的“信赖保护”原则。　笔者建议，从立法上，对案件事实清楚、证据充分的行政诉讼类型案件，在坚持原告主动提出适用简易程序，被告对适用简易程序无异议的前提下，对行政诉讼法增加适用简易程序，具体构想如下，有不当之处希望各位同志指正：
　　（1）独任审判组织
　　对案情相对简单、权利义务关系明确或者诉讼标的较小的案件，根据原告的申请或是被告答辩时的建议，法院审查后决定由审判员一人独任审判。
　　（2）简化诉讼期间和方式
　　法院适用简易程序审理后，当即用简便的方式通知当事人，并限令当事人双方在5日内提出对争议的具体处理意见；对安排协调的时间地点，提前1天，用简便方式通知当事人。简便通知的方式如电话、口头通知等。
　　（3）诉讼中的协调
　　开庭前，在独任审判员的主持下，在对案件基本事实证据无争议的前提下，根据原告、被告的申请，召集双方当事人协调争议的行政案件。
　　（4）简化审限
　　适用简易程序审理的案件，应当控制在一个月内结案；不能在一个月之内结案的，转为普通程序。
　　（5）转普通程序
　　简易程序审理过程中，出现原、被告对案件事实有争议，协调二次，双方就争议不能达成一致的处理意见时，应当及时将简易程序转为普通程序。