|
[案情]
原告：王××。
被告：××经济开发区管理委员会。
2004年3月，王××经××经济开发区新河村村民选举担任该村第五届村委会副主任，任期三年。2005年6月，××经济开发区管理委员会下属的农村工作局，以执行农村税费改革工作的有关规定和要求为由，经研究并报开发区管理委员会同意，作出×开农（2005）46号通知，决定免去包括王x×在内的七人所担任的一切行政职务。
王××起诉称：2004年3月原告经村民选举担任新河村村民委员会副主任，任期三年。××经济开发区管理委员会所属的农村工作局用行政强制手段，决定免去其担任的村委会副主任职务，且免职决定未向其送达，农村工作局的免职决定违反了法律的规定，侵犯了其合法权益，属于无效的行政行为。故请求法院判决撤销××经济开发区管理委员会所属的农村工作局作出的免职通知。
××经济开发区管理委员会答辩称：对王恩干所实施的行政免职行为是不可诉的国家行政机关所实施的强制性抽象行政行为；撤村并组、精减村组干部是行政区划调整的必然要求；王××对免职的事实早巳明知，其有偷税漏税的违法行为，不适宜再担任村委会副主任，请求法院驳回原告的诉讼请求。
[审判]
某市人民法院经审理认为，××经济开发区管理委员会所属的农村工作局作出的免职通知不属于抽象行政行为，而是属于可诉的具体行政行为。根据《中华人民共和国村民委员会组织法》的规定，任期内的村民委员会成员，除因法定事由外不得随意被撤换、免职。××经济开发区管理委员会所属的农村工作局以文件的形式决定免除王××担任的职务，不仅违反了法定程序，而且属于无权限的越权行为。鉴于盐开农（2005）46号免职通知涉及刘××等七人，而除王××以外的其他六人未提起诉讼，加之该行政行为已实施完毕，新的村民委员会早已产生，故王××要求判决撤销免职行为的请求不妥。
据此，依照《中华人民共和国村民委员会组织法》第十一条第一款、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十七条第二款的规定，判决：确认××经济开发区管理委员会所属的农村工作局2005年6月×开农（2005）年6号《关于刘××等同志免职的通知》中，免去王××一切行政职务的具体行政行为违法。 一审宣判后，原被告双方均未提出上诉。
[评析]
这是一起新类型行政诉讼案件。类似本案行政机关（主要是乡镇一级人民政府）随意免去村民委员会组成人员的情况在不少地方时有发生，该案法院的受理和成功判决，对法院来讲在受案范围上是个突破，不仅如此，对行政机关必将起到警示作用。
现就案件审理中的如下问题作简要分析：
一、关于免职通知的可诉性问题。
（一）免职通知属于可诉的具体行政行为。
××经济开发区管理委员会所属的农村工作局作出的免职通知属于具体行政行为，不属于抽象行政行为。所谓抽象行政行为，一是指行政立法行为，即行政机关制定、发布行政法规、行政规章的行政行为；二是指行政机关针对不特定对象发布的能反复适用的行政规范性文件，即行政机关制定、发布具有普通约束力的行政决定、行政命令的行为。根据《行政诉讼法》第十二条第（二）项的规定，行政立法行为和非立法的抽象行政行为不属于人民法院行政案件的受案范围，××经济开发区管理委员会所属的农村工作局作出的×开农（2005）46号免职通知不属于制定、发布行政法规、行政规章的行政立法行为，因通知针对的对象是特定的，且不具有反复适用性，故亦不属于非立法的抽象行政行为。此外，该免职通知虽未直接送达给原告本人，但原告有证据证明该通知的存在，王××与该通知具有法律上的利害关系，因此该通知属于可诉的具体行政行为。
（二）免职通知不属于内部行政行为。
根据《行政诉讼法》第十二条第（三）项规定：人民法院不受理公民、法人或者其他组织对行政机关作出的对行政机关工作人员的奖惩、任免等决定提起的诉讼。《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四条对《行政诉讼法》第十二条第（三）项“对行政机关工作人员的奖惩、任免等决定”作出的解释，是指行政机关作出的涉及该行政机关公务员权利义务的决定。根据《解释》的规定，凡行政机关对其工作人员奖惩、任免、工资的升降、福利待遇等内部人事管理行为，均属于不可诉的行为。××经济开发区管理委员会所属的农村工作局作出的免职通知，单从字面上解释，似乎属于不可诉的内部行为，其实不然，因为该免职通知发生在外部行政法律关系中，王××与××经济开发区管理委员会所属的农村工作局之间是管理和被管理的关系；而且王××并非××经济开发区管理委员会所属的农村工作局的公务员，该免职通知所涉及的权利义务是王××作为一个普通公民的权利义务，而非公务员特有的。因此，免职通知不属于不可诉的内部行政行为。
二、关于免职通知的合法性问题。
行政机关的行政行为应当具有职权依据，且应程序合法。××经济开发区管理委员会所属的农村工作局精减村组干部的行为应当严格按照法律规定进行。《中华人民共和国村民委员会组织法》第二条规定：村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。第四条规定：乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但不得干预依法属于村民自治范围的事项。第十一条第二款规定：村民委员会每届任期三年，届满应当及时举行换届选举。第十六条规定：本村五分之一以上有选举权的村民联名，可以要求罢免村民委员会成员。根据上述规定，村民委员会是基层群众性自治组织，乡、镇人民政府与村民委员会的关系应该是指导与被指导的关系；任期内的村民委员会成员，不得随意被撤换、免职。本案被告所属的农村工作局与新河村村民委员会的关系是指导与被指导而非领导与被领导的关系，即使王恩干偷税、漏税的事实能够成立，应当受到刑事追究，也只能按程序罢免其担任的村委会副主任职务。故××经济开发区管理委员会所属的农村工作局作出的×开农（2005）46号免职通知系程序违法和超越职权的具体行政行为。 |
