2007年6月1日起实施的新《破产法》，首次将民营企业纳入适用范围，意味着政府由过去的全面主导破产，过渡到基本退出破产事务，所有企业将受到同一破产原则的约束。然而，受传统观念、地方保护等因素的影响，在一些地方的民企破产案中，仍然存在政府干预过多、法院自主性差、债权人利益保护不周等缺陷。
民企“猝死”政府介入
一家明星企业濒临破产，政府“义不容辞”积极介入，而债权人却毫不领情甚至宣称，在有政府“干预”的情况下，即使获得80%的债务清偿也不情愿；在没有干预的情况下，哪怕只获得20%的清偿也接受。近日发生在浙江舟山的“帅马”破产案，为何会出现如此尴尬的局面？
浙江舟山的帅马服饰有限公司创建于1998年，法定代表人周国杰，是一家以彩棉产业为发展核心，内外贸兼营的省级企业，“帅马”商标被认定为浙江省著名商标。公司后来转向生产品牌运动系列服装，还曾邀请台球名人丁俊晖做形象代言。
就是这样一家在当地无人不晓的明星企业，竟然于今年1月被发现欠银行贷款达1.77亿元，欠民间借贷8000多万元，法定代表人周国杰举家负债出逃，公司相关人员致电部分债权人到帅马公司仓库去拉库存服装抵债。
周国杰失踪后，舟山市政府迅速组成工作小组，协调帅马公司的相关事宜。当时正值世界经济危机蔓延之时，政府工作小组介入帅马事务后，找到舟山市当地的主要债权人谈话，请债权人给帅马公司和周国杰东山再起的机会，同时要求部分债权人归还拉走抵债的货物。
面对如此要求，众多债权人有一个共同的疑问；如果债权人给帅马公司和周国杰机会后，周国杰仍无力偿债，债权人该怎么办？政府能否为帅马公司还债提供担保？工作小组的答复是：政府要给周国杰相关的优惠及扶持政策，不会让企业倒闭。与此同时，工作小组命舟山市司法局组织了十几名律师援助团，前去做债权人的工作，令所有债权人与帅马公司签订还款协议；要求债权人既不得提起诉讼，也不能通过媒体曝光。
绝大部分债权人在政府工作小组以及相关部门的压力下，出于对政府的信任，与帅马公司签订了还款协议书，约定帅马公司在还款协议签订3个月后开始还款，且分别在1至3年内还款完毕。协议签订后，债权人将帅马公司货物予以归还。
令人意想不到的是，今年5月，周国杰携妻儿再次失踪，造成了债权人集体恐慌。通过舟山市公安局经侦支队立案侦查后，周国杰又被公安人员从上海押解回舟山。
部分债权人经过调查发现，周国杰再次出逃前的4个月内，将农信社的500多万元股份转卖了，将公司未抵押的千万元设备全部抵押给了贷款银行，将属于自己的房产转让给了亲属……“更为严重的是，周国杰出逃时不知卷走了多少钱财，而所有这些情况都是在政府工作小组的眼皮底下发生的”。
部分债权人联名向中国商报记者反映：“舟山市政府通过工作小组协调签订的还款协议给我们造成的损失不可估量且无法挽回：在工作小组协调下签订的还款协议，使本来有担保的借款均已经在法律上脱保。这就是说，因为政府工作小组的介入，有担保的债权人的利益受到极大的损失。”
“因为政府工作小组的介入，使帅马公司和周国杰有了逃避债务的喘息机会，使公司濒临破产边缘，现在法院已宣告帅马公司破产，致使债权人的债权清偿比例几乎为零，这些损失是我们债权人无法承受和面对的。
破产程序备受质疑
两年前实施的新《破产法》首次引进了国际上通行的重整制度，使得破产法不仅仅是一个死亡法、清算法、市场退出法，而且还是一个恢复生机法、市场主体的复兴法、拯救法与再生法。
结合这起帅马破产案，记者了解到：申请人6月15日申请破产，法院7月6日即下裁定，7月31日宣告破产，8月7日发布破产公告，8月25日发布拍卖公告，8月28日召集第一次债权人会议，也就是说，在没有召开债权人会议前就发布了破产企业资产拍卖公告，这个破产案件为何进展得如此迅速？
“在帅马破产案中，债权人屡次恳求政府工作小组通过重组方案处理帅马破产案，同时积极配合政府对帅马公司进行重整。部分债权人还制作重整方案，带领政府工作小组外出考察拟收购单位情况，但方案最终没能得到政府的支持。”
据债权人的代理律师介绍，按照《破产法》规定，债务人、债权人可以直接向法院申请对债务人进行重整，法院经审查认为重整申请符合本法规定的，应当裁定债务人重整，并予以公告；最高人民法院《关于正确审理企业破产案件的意见》还指出，要“充分发挥破产重整和和解程序挽救危困企业、实现企业持续经营的作用，保障社会资源有效利用”。
“在债权人会议之前，部分债权人多次提出重整要求，为什么法院不进行重整而直接进行财产拍卖？财产拍卖将使债权人的利益大大受损，如果按照财产清算底价拍卖成交的话，债权人的清偿比例只有9%左右，扣除相关费用后，清偿比例只有5%左右，8000多万元无优先权的债权人利益无法保证。”
记者了解到，帅马案的大部分债权人，收取利息都在法律允许的范围内，为支持帅马公司的发展，有些债权人甚至低息或无息，还有些是帮助帅马临时转贷。民间借贷属于民事行为，受到民法和合同法的约束和保护。民间借贷的利率可以适当高于银行的利率，但只要不超过银行同类贷款利率的4倍，都是合法的借贷行为，受到法律保护。
更令债权人意想不到的是，帅马公司法定代表人周国杰第二次出逃被抓回后，竟然被取保候审。此前，鉴于周国杰涉嫌非法集资、抽逃注册资本金、非法侵占公司财物、挪用公司财产等罪名，债权人向公安机关报案并提供证据。
记者在舟山市还了解到，市民中流传着一种说法，周国杰是因为欠赌债而导致公司破产。部分债权人还表示，周国杰曾到澳门进行赌博活动。在舟山市公安局，记者得到的答复是，没有发现周国杰在澳门赌博的线索；而向债权人突击借款是为了企业扩张和打品牌；法院查获的一张700多万元的假发票不是周恶意取得的，而是别人出具给他的。
为了了解所有破产资产、账目等内容，债权人多次向法院指定的破产管理人提出查账要求，但都被拒绝。国庆节前夕，债权人终于争取到一个仅有两小时的查账机会，却意外发现诸多重大问题：数个债权人申报的借款与管理人统计的不一致；银行没有进行抵押担保的贷款竟然变成了有抵押担保的贷款；巨额资金去向不明；一笔259万元的银行贷款上竟然存在周国杰“后补”签字的问题。
尽管存在上述种种疑问，对浙江帅马公司的资产进行分割拍卖定于10月29日进行，而众多债权人要求的债权人委员会终于未能成立。有法律专家指出，新《破产法》为体现对债权人自治的重视，规定债权人会议可以决定设立债权人委员会，监督债务人财产的管理和处分。法院应切实保障债权人的参与权和话语权，在不违背法律强制性规定的前提下，尽可能尊重债权人的意志。
对于法院为什么没有应债权人要求成立债权人委员会，记者从舟山市定海区法院了解到，考虑到很多债权人在外地，集中开会存在困难，法院采取了向债权人邮寄表决单的形式进行表决，表决结果显示，虽然人数上符合成立债权人委员会的条件，但在债权比例上不符合条件。至于在表决单的设计上，最后一条注明“没有反馈的表决单视为不同意成立债权委员会”，有债权人尖锐地指出：如果表决单设计成“没有反馈的表决单视为同意成立债权委员会”，其结果是否也会不同？
观 点
不应漠视民企破产债权人的利益保护
鉴于政府主导的破产程序，是一个不公平、不规范的破产程序，往往会因为地方保护主义、行政权力滥用、缺乏专业知识等带来许多违反法律、损害债权人、扰乱市场秩序等不良后果，因此，新《破产法》引入了国际通行的破产管理人制度，设立社会中介机构来担任企业破产管理人，行使相当于破产企业意志机关的职权，负责债务人财产的管理和处分，决定债务人的内部管理事务，代表债务人参加诉讼或者其他法律程序等。
目前，以政府为主导的破产清算人只在特定国有企业的政策性破产的过渡中适用，中介机构和专业人士成为破产管理人的主体，从而保证了管理人的中立性和专业性，为破产程序摆脱行政干扰创造了制度条件。
然而，企业破产中的很多事务需要与相关政府职能部门沟通衔接、协调处理，法院不得不主动介入，越位处理很多具体问题，这既增加了法院的工作量和责任，又违背了法院监督指导、居中裁判的原则。
在新《破产法》一审稿中，规定管理人由债权人会议选任，二审稿却改为由法院指定，管理人的报酬由法院确定，从而形成争议的焦点。中国政法大学教授李曙光认为，管理人不应该由法院来指定，而应该由债权人会议来选任。因为债权人最关心自身财产的安全，会选择最合适的管理人来实现其利益。此外，在目前现实情况下，法院往往听命于政府，这等于又回到以前在政府组织下进行“政策性破产”的老路上。
业内专家认为，从长远看，我国应该设立公共管理人，以区别律师事务所、会计师事务所等私人管理人。公共管理人由国家出资组建，用公共资金办理不挣钱的破产案件，维护市场经济的运行和秩序稳定；有利益的案件则交给私人管理人去做，具体报酬由债务人同私人管理人协商，以体现市场经济的自由竞争和当事人意思自治原则。
政府对企业破产进行行政干预具有正反两方面作用。正方是，政府干预使破产企业的职工安置、银行贷款呆坏账核销处理、涉及政府的问题能较为顺利地解决，有助于破产案件审理。但反方是，政府的干预侵害了法院审判权，而且由于这种干预背后隐藏着对政府利益的优先考虑，对当事人尤其是债权人的利益考虑不周，甚至任意侵害，因此而违背了《破产法》的公平原则。
虽然破产制度的实施环境不健全是导致政府行政干预的客观原因，但观念上以实用主义态度对待破产，对破产法的法律调整机制缺乏正确充分的认识、漠视对债务关系与债权人利益的保护，也是政府行政干预存在并有失公平的主要原因。
政府的过度干预会扭曲政府的职能，助长政府干预社会经济活动的热情，使我们的经济改革重走回头路。市场经济条件下的政府应是有限政府，它不应是市场行为的直接参与者，而应是市场规则的制定者。政府干预市场的主要目的是为了增进社会大众的福祉，或对市场主体侵害社会公众合法权益的行为(如垄断、不正当竞争)进行惩处和矫正。因此，政府的主要职能应当是向社会大众提供公共产品特别是公共服务产品，政府的投入也主要应当用于购买一般市场主体不愿意无偿提供的公共产品(如教育、医疗、社会保障等)。换句话说，在市场经济条件下，政府的主要作用是为市场主体的经济活动提供良好的外部条件，而不是直接参与经济行为。如果放任地方政府积极参与经济活动，其结果就会扭曲政府以提供公共服务为主的应有职能，甚至会助长计划经济死灰复燃。
政府的过度干预会破坏社会主义法治建设的正常进行。我们经常说，市场经济就是法治经济，没有健全的法治就没有成熟的市场经济。法治的基本要求是调整社会经济关系的主要规则是法律规则，整个社会崇尚法律和敬畏法律，人人都按法律规则规范自己的行为。
在规范现代企业行为的《公司法》、《破产法》等都已获得通过，并被赋予法律强制力的情况下，法治社会要求公司的一切行为都必须严格按照公司法的要求来进行，如果因自己的经营管理不善或决策失误而出现无法进行继续经营或不能清偿到期债务的情形，公司就必须按照《公司法》、《破产法》的规定处理财产、偿还债务。如果由政府出面以行政行为代替法律行为，以行政程序取代法律程序，以行政重组或整顿取代破产重整，其结果不但使已制定的法律不能获得有效执行、破坏法律的尊严和威信，而且也会助长政府机关对法律的抵触和蔑视心理，可能会在依法行政的道路上越走越远。(记者 李远方)
来源：《中国商报》
