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| 中国产权法律网 2010-10-10 来源： 编辑： |
一. 机场特许经营权需解决的关键问题
开展机场特许经营的基本思路是：将机场范围内的所有业务项目进行统一归口管理，政府授予机场当局机场特许经营权的主体地位，机场当局不参与经营活动，采取特别“许可”的方式，与选定的各业务项目的运营商签订特许经营协议，明确特许经营期限、特许经营权费标准和双方权利义务等，受许人取得某业务项目的经营权。
这一思路在推进实施过程中的核心难题是来自民航驻场单位的阻碍。机场业务主要分为机场地面服务与机场商业活动两大类，对航站楼内商业活动的特许经营问题当前业界分歧不大，争议主要集中在机场地面服务业务方面。在我国目前特殊的机场土地管理模式下，驻场单位通过划拨、出让、转让等方式取得了机场的土地使用权，多年来一直无偿占用，现在要与机场当局共享收益，必然以种种理由反对。同时，我国多数机场的建设是由机场、航空公司、航管、油料分别投资特定项目共同完成的。按照“谁投资、谁受益”的原则，对于由其他单位投资形成的经营项目，机场当局要参与分享收益是缺乏依据的。
业界讨论对这一问题提出的解决方案是：通过立法的方式，明确机场范围的土地使用权统一由机场管理当局进行规划、管理，明确机场管理当局对机场范围内所有经营业务实行特许经营制度的权利。
如果运用法律来界定机场特许经营权，就必须给出机场特许经营权立法的依据。也就是，要给出充足的理由说明：为什么一定要将机场内的资源和业务进行整合、统一管理，为什么一定要将机场特许经营权授予机场管理当局。这两个问题不解决，特许经营权立法的根本就得不到保障。从经济角度分析，机场特许经营权的本质是对依托于机场特殊资源的权利的分配。上述两个问题也就是机场特许经营权的权利客体（权利所指向的对象）界定和权利主体（权利的所有者）界定的问题。
事实上，当前讨论的机场特许经营权包括两个层面。第一个层面是政府授予机场管理当局机场特许经营权，机场管理当局由此获得了机场的经营管理权，这是一种行政许可关系，体现了政府行为的目标价值；第二个层面是机场管理当局对机场范围内的业务按照特许经营的模式再分包给专业化的运营商，这是一种商业经济关系，体现了企业行为的目标价值。
通过立法解决的就是第一个层面的授权问题（政府对机场管理当局的特许）。第二个层面的授权（机场管理当局对运营商的特许）基于第一个层面的授权（政府对机场管理当局的特许），如果不存在第一个层面的授权，第二个层面的授权也将不复存在。从这个先后顺序上看，首先通过立法确定第一个层面的授权确实是实施机场特许经营的必要条件。但重要的是，第一个层面授权（政府对机场管理当局的特许）的依据源于第二个层面授权（机场管理当局对运营商的特许）。也就是说，之所以要进行第一个层面授权，是为了实现通过第二个层面授权所能得到的好处。
从机场的自身特性而言，机场同时具有公益性和营利性。但就机场特许经营来说，它是我国机场市场化、企业化改革过程中围绕提升机场盈利水平提出的课题，同时它也是航空发达国家实践证明的机场运营管理的有效机制。因此，在机场特许经营关系中，更多地体现了机场的营利性目标。但是，这与机场的公益性不是矛盾的，因为通过提升机场的盈利性将更有助于实现其公益性目标。政府的角色是调控机场公益性和营利性之间的平衡，以防止机场因角色扮演冲突而片面强调某一方面的职能。
实质上，机场特许经营权的引入是民航改革进程中利益关系调整的产物。随着管理局、航空公司和机场的分设、六大航空集团的组建、以及机场的属地化，原有的大一统的民航格局被打破。伴随体制的巨变，利益权属关系必然要求作相应的调整，机场特许经营权实质上是机场与驻场单位尤其是基地航空公司之间利益再分配过程中的一个较量焦点。而作为改革方向的引导者、利益协调方的政府，需要从行业和国家发展的角度，权衡利弊，对机场特许经营权做出适宜的分配。
因此，为第一个层面的授权（政府对机场管理当局的特许）寻找依据，需要详细解析第二个层面的授权（机场管理当局对运营商的特许）的经济关系。通过对机场特许经营权的经济分析，将为我国机场特许经营权的立法提供依据。
二. 机场特许经营权的产权明晰
产权经济学的主要研究内容是产权与资源配置的关系以及产权安排对经济活动的影响。运用产权经济学的工具研究机场特许经营权，可以明晰机场特许经营权的效率价值并确定有效率的制度安排，进而为机场特许经营立法提供指导。机场特许经营权的产权分析，主要涉及两方面的内容：机场特许经营权的产权明晰，机场特许经营权的产权主体界定。
机场特许经营权是一种有价值的资源，对于有价值的资源就应该明晰产权，这是产权经济学的基本观点。经济学的“公地悲剧”理论很好的阐述了这一观点。1968年哈丁（Garrett Hardin）教授在《公地的悲剧》一文中论述道：“公地”制度是英国当时的一种土地制度——封建主在自己的领地中划出一片尚未耕种的土地作为牧场，无偿提供给当地的牧民。然而，由于是无偿放牧，每一个牧民都想尽可能增加自己的牛羊数量，随着牛羊数量无节制地增加，牧场最终因过度放牧而成了不毛之地。从经济学角度分析，是个人在决策时只考虑个人的收益与成本，而不考虑他们行动所造成的社会成本，最终造成经济系统的失败和崩溃。并非只有自然资源才能成为“公地”，公地的本质特征在于决定资产使用方式的产权结构，如果某种资产的产权安排决定了很多人都能不同程度地使用这种资产，那么这种资产就具有公地的特性。
当前，我国机场特许经营权也面临着“公地悲剧”的困境。例如：由于机场内产权的不明晰，某些共有资源没有明确的归属，结果各驻场单位对有利可图的业务奋力争夺，对无利可图业务的相互推诿。再如：各驻场单位免费使用机场范围的道路、灯光照明；航空公司免费使用机场的停机坪进行地勤服务；飞机维修公司免费使用机坪，甚至在机坪上试车造成机坪损坏现象。机场特许经营权作为依托于机场整体资源的一种权利，在当前实际上是被肢解并分属于不同的所有者，同时还有部分权利置于“所有者真空”的状态。结果造成了机场特许经营权不能发挥资源的整合效应，同时没有产权归属的权利部分产生了极低的运作效率。
“公地悲剧”是因产权不清所引起的资源过度消耗，要解决机场特许经营权的“公地悲剧”问题，关键就要做到产权明晰。首先，将已经“支离破碎”的机场特许经营权进行整合，即将机场范围内的所有业务项目进行统一归口管理。其次，明晰机场特许经营权的权利所有者，这一点需要引入产权经济学中关于资源配置效率的理论，讨论机场特许经营权的配置如何才能达到效率最优。
三. 机场特许经营权的产权配置
机场特许经营权主体的界定，从个体的角度看，关系到资源价值在不同主体之间的分配问题，是与个体利益直接相关的，这也是众多相关主体对机场特许经营权争论不休的原因所在。从整体的角度看，机场特许经营权主体的界定关系到民航业乃至整个社会的经济绩效。民航进行企业化、市场化改革的目标主体是经济的，同时兼顾公平与社会效应等目标。因此，需要以行业和社会的价值最大化为目标确定机场特许经营权的产权主体。
产权经济学的一个核心观点是，权利的界定不仅仅关系到财富在不同主体之间的分配问题，更涉及到资源的利用效率问题。不同的权利界定会带来不同的资源配置效率，权利的界定对于资源配置效率关系重大。这是因为，不同的权利分配会带来不同的激励和约束机制，行为主体面对不同的激励和约束机制将产生不同的行为后果，最终将决定经济的运作效率。产权经济学认为：产权主体的确定，需要权衡产权界定的收益与成本，将资源的归属和利用价值分配给最适宜的主体，从而实现资源配置的优化。
机场特许经营权所确立的利益归属关系与机场各经营主体从事经济活动的效率有着密切的联系。例如：由于当前机场的土地使用权由国家直接划拨给各驻场单位，机场土地资源被分割，机场当局难以对机场进行整体的长远规划，特别是岸线资源的规划，从而不利于机场的长久发展。机场公司与基地航空公司之间在土地使用、功能设施新建、地面保障服务等诸多方面存在较大的分歧与矛盾，双方互为竞争对手，协作发展的意识差，导致机场服务的社会化、专业化水平较低，更为严重的是机场和航空公司在无序竞争中两败俱伤，行业竞争力降低。这些资源效率低下的后果是由于产权配置不当造成的。某些资源配置不合理，没有体现责权匹配的基本原则，资源没有配置到能发挥最大效用的主体手里，最终导致机场资源利用效率的低下。
基于上述认识，在机场特许经营权的配置中，需要从最大化机场特许经营权的效率角度出发，设计机场特许经营权的分配模式。
四. 机场特许经营权的经济本质
产权配置模式的选择，依赖于产权本身的经济特性。对不同特质的产权形态，需要区分不同的关键指标，依据关键指标判断产权配置的效率。例如，“资产专用性”是界定产权配置的一种标准。资产专用性指为支持某项特殊交易而进行的耐久性投资，体现了资产难以转用于其他用途的一种特性。存在资产专用性的情况下，从产权配置效率优化的角度，应该将剩余控制权配置给资产专用性高的一方。在产权经济学中，对应不同的产权特质，运用不同的关键指标判定产权配置。机场特许经营权是一种特殊的资源形态，需要分析其独特的经济本质，然后在此基础上提出机场特许经营权配置的最佳模式。
从法学的角度分析，商业特许经营和机场特许经营存在本质差别，不可同日而语。但是若从经济的角度分析，这两种类型的特许经营拥有共同的经济本质。不论是商业特许经营，还是机场特许经营，都涉及到特许方与受许方的一个交易过程——特许方让渡了某种资源或者权利，换取了受许方一定的利益回报。与一般交易方式不同的是，在特许经营中交易的标的物不是有形的物品，而是一种无形的物品——是得到交易双方共同认可的一种预期，对未来市场经营收益的确定性预期。
不确定性是市场经济的固有特征，不确定性表现为不可知性，是世界永恒的本质。在经济体系中，因不确定性而生的利润可能是正的，也可能是负的（亏损），价值即来源于对不确定性的把握。只有恰当理解和把握了不确定性才能获得价值增长，基于市场等价交换得到的价值是均衡价值，不是增长价值。均衡价值是经济价值体系的基准，不确定价值是经济体系的增长。
在特许经营关系中，特许方为受许方提供了一种相对确定的市场环境，受许方由此获得了可预期的市场收益。在不同的特许经营关系中，确定性的收益来源不同。在商业特许经营中，特许人通过开发专有品牌、专有技术、专有产品等创造一个成熟的、可预期的、可控制的、收益确定性较高的市场机会，受许人通过一定的付出受让这个市场机会得以获得预期收益。在机场特许经营中，机场内巨大的客货流量给机场区域带来了丰富的商机，受许人获许在机场内经营，即可获得一定的可预期收益。机场具有特殊的资源地位，在相当长一段时间内，在一定区域的地区市场内，机场资源是惟一或有限的。
特许方让渡给受让方的可预期市场收益是一种确定性的价值，这一确定性价值源于特许方对经济不确定性的把握——即获得的不确定性价值增长。总之，特许经营的特许方首先通过对不确定性的把握创造了一定的价值增长，然后将这部分确定性价值让渡给受让方，同时获取了一定的特许收入。因此，特许经营的经济本质是确定性市场价值的转让，是不确定价值的确定性分离。
五. 基于产权效率的机场特许经营模式选择
基于现阶段中国机场业现状，对于整合的机场特许经营权，最可能成为产权主体的有两种力量：机场当局与航空公司。由此产生机场特许经营权配置的两种模式：一种是机场管理当局成为机场特许经营的主体，一种是航空公司将机场一体化进而成为机场特许经营权的主体。我们需要考核将机场特许经营权分别配置给机场管理当局和航空公司的效率差别，以做出选择。
特许双方交易的契合点是双方对特许项目收益确定性的共同预期。一旦受许方对特许经营项目的预期收益确定性产生怀疑，特许经营权的价值也就随之降低。因此，不断提升特许经营权的确定性价值是特许经营持续发展的保证。特许经营权源于确定性的市场价值，这一确定性的市场价值是以不确定价值为依托和载体的。例如，在商业特许经营中，特许方需要开发专有品牌、专有技术、或者某种专有产品，其开发能否成功以及成功的程度都是不确定的。商业特许经营权的确定性市场价值源于特许方开发的不确定性市场价值，并随着不确定性市场价值的成长而成长、或随其衰亡而衰亡。机场特许经营权也是一样，受许方在机场内经营获得的确定性价值依赖于特许方对机场资源的开发，以更优质、安全、便利的服务、设施和条件，吸引更具商业潜力的客货源。
从价值增长的角度考虑，保证机场特许经营权的价值成长性是机场得以发展的根本，是民航业均衡增长的必要保证，是社会经济持续增长的驱动因素。因此，机场特许经营权的配置需要以保证其价值的成长性为标准。具体到机场当局和航空公司之间的选择问题，我们认为，机场当局更可能成为机场特许经营不确定价值的创造主体。
机场特许经营权依托于机场资源，机场资源是机场特许经营权的基础。机场资源是指机场内的航空运输保障服务体系，主要包括机场的基础设施资源、信息服务资源、服务环境资源以及由以上资源派生出来的商业市场资源，这些资源是机场所特有的、其他方无法拥有和提供的专用资源。
首先，机场当局具备整合机场资源的能力。机场特许经营权是一种资源体系，只有通过有机结合和整体联动运行才能发挥资源效应。机场当局拥有多年经营运作机场的经验，在人员、体制、设施和文化等方面，更具备统一调配使用机场资源的能力。
其次，在专业化分工的发展趋势下，机场当局更具适宜性。机场资源与运力资源共同创造了航空运输市场的价值，二者缺一不可。开发航空客、货运输市场有两个必备条件：有承运人(航空公司)为航空客、货运输市场提供运力资源；有机场为航空客、货运输提供最基本的服务保障平台资源，两种资源共同作用，才能产生航空市场效益。在世界民航业专业化分工的大趋势下，各国涌现出一大批专业航空业务服务公司，一些跨国性的甚至全球性的服务公司也开始出现。让本身专业与航空运输业务的航空公司再去一体化机场，本身就是与整体经济趋势背道而驰。同时，如果某家航空公司控制了某个机场，将损害依托该机场的其它航空公司的利益，这是社会整体角度的损失。
从机场长远发展的角度看，机场当局适宜拥有机场特许经营权。机场属地化改革后，机场的经营管理模式将进行重大调整，从过去的既营造区域经济服务平台也直接从事航空地面服务代理业务，经过机场当局逐步淡出航空地面服务代理业务直接经营的短暂过渡，转变为重点建设和经营机场设施、信息、环境三大服务平台。通过实施特许经营，从混合经营型模式向平台服务型经营型模式过渡。
最后，从美国、欧洲、新加坡等航空发达国家的实践看，在市场经济的自然发展演化的结果，形成的都是由机场管理当局成为机场特许经营权的所有者。这些国家的机场一般不直接从事经营性活动，将机场管理机构的职责定位为机场的规划、发展、安全和运行管理，不直接参与直接面对旅客、货主和航空公司的地面服务和商业服务等经营性业务。世界机场经营发展史已经告诉我们，实行机场特许经营是经济发展到一定阶段的必然要求，它符合经济发展规律和趋势，也是我国民用机场业发展的必由之路。
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